USA – Utrikespolitik och försvar

I och med Joe Bidens tillträde som president 2021 återtog USA i mångt och mycket den roll i världen som landet i huvudsak haft sedan andra världskriget. Under företrädaren Donald Trump gjordes en genomgripande omorientering gällande såväl handel och diplomati som säkerhetspolitik. Någon fullständig återgång är det dock inte fråga om.

Joe Bidens budskap var tydligt när han tillträdde: ”USA är tillbaka!” Tämligen omgående återinträdde USA i Parisavtalet om klimatpolitiken, ett utträde ur Världshälsoorganisationen WHO stoppades och tonen framför allt mot allierade blev en helt annan (se även Kalendarium: 20 januari 2021). Men omvärldens förtroende för USA förblir till en del skadat och dessutom pågår förskjutningar i de globala styrkeförhållandena som förändrar spelplanen.

Inte minst i fråga om Kina har Biden efter sitt tillträde hållit kvar mycket av Trumps linje, vilket innebär att Peking alltmer definieras som den viktigaste motpolen i världen. Samtidigt innebär Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 förnyad uppmärksamhet på Europa och det transatlantiska samarbetet (se vidare nedan).

Amerikanska presidenter har genomgående stött tanken på USA som frihetens och demokratins fanbärare i världen. Det har tagit sig olika uttryck: George W Bush (president 2001–2009) drev en hård antiterrorkampanj medan Barack Obama (2009–2017) i högre grad satsade på multilateral samverkan och diplomatiska lösningar. Men det har över lag rått enighet om att USA ska ha en ledarroll och att samarbete är eftersträvansvärt med stöd av internationella regelverk och organisationer som FN, Världsbanken och Världshandelsorganisationen ( WTO ).

Donald Trump (2016–2021) gjorde med sin slogan ”Amerika först” tydligt att amerikanska intressen alltid skulle gå först. Han bröt därmed med en linje som har gällt sedan andra världskrigets slut. Trump slog från första början an en starkt nationalistisk och isolationistisk ton. Han uttryckte förakt för multilateralism, markerade avstånd mot allierade i Nato och EU och rev upp eller krävde omförhandling av internationella avtal rörande frihandel och miljö (se Ekonomisk översikt respektive Naturtillgångar, energi och miljö). Han skrotade även ingångna nedrustningsavtal (se Kalendarium: 2 februari 2019 och 21 maj 2020). 

Trump införde också ensidigt handelstullar och hamnade i öppet gräl med ledare för andra ledande västländer. Samtidigt intog han en välvillig hållning till odemokratiska stater och deras i några fall nästan enväldiga ledare, som Ryssland, Turkiet, Egypten och Saudiarabien.

Med Biden återgick Washington till mer kända tongångar med betoning på demokrati, samarbete och respekt för mänskliga rättigheter. Men ett år efter maktskiftet i Washington var fokus återigen riktat mot den nygamla huvudfienden Ryssland.

Ny kris med Ryssland

Efter Sovjetunionens sammanbrott 1991 försvann ideologiska motsättningar och USA och Ryssland närmade sig varandra. Efter hand svalnade relationerna och länderna fortsatte i många fall att stödja motsatta parter i konflikter i tredje land. Natos utvidgning till att omfatta forna öststater i Europa irriterade Moskva, medan rysk aggression i närområdet upprörde västmakterna. USA:s förhållande till Ryssland försämrades också i takt med att landet blev alltmer auktoritärt styrt. Under 2000-talet första årtionde försämrades relationerna.

Rysslands inblandning i Ukraina, och inte minst annekteringen av halvön Krim 2014, ledde till att USA liksom EU införde ekonomiska sanktioner. Inför presidentvalet i USA 2016 kom efter hand signaler om rysk inblandning i valrörelsen. Det ledde till att Obama utvisade 35 ryska diplomater efter valet, efter avslöjanden om e-post som stulits från Demokratiska partiet och läckts. I början av januari 2017 rapporterade USA:s 17 underrättelsetjänster enhälligt att Ryssland försökt påverka valresultatet genom dataintrång, desinformation och spridning av falska nyheter.

Trump som tillträdde kort därefter tillbakavisade alla anklagelser om samröre mellan hans valkampanj och ryska regeringsföreträdare. Men justitiedepartementet väckte åtal mot 13 ryska medborgare och regeringen införde sanktioner mot dem och ytterligare sex individer samt flera institutioner, misstänkta för cyberattacker mot USA. Bland institutionerna fanns den ryska militära underrättelsetjänsten GRU och trollfabriken Internet Research Agency. Och trots att Trump intog en försonlig ton mot den ryske presidenten Vladimir Putin skärpte USA med tiden sanktionerna mot Ryssland.

I mars 2018 utvisade USA 60 ryska diplomater sedan Storbritannien anklagat Ryssland för en nervgiftsattack mot en rysk före detta spion och hans dotter. Ryssland svarade med att utvisa 60 amerikaner.

Efter Joe Bidens tillträde hårdnade tonen ytterligare. Nya sanktioner infördes efter anklagelser om rysk inbladning också i presidentvalet 2020, en omfattande cyberattack mot amerikanska företag och Rysslands fortsatta agerande i Ukraina. Biden väckte uppmärksamhet när han kallade Putin för mördare.

Under 2021 växte oron över Rysslands planer i Ukraina då tiotusentals soldater samlades längs gränsen. Småningom meddelade Vita huset att Putin, enligt amerikanska underrättelsetjänster, planerade en fullskalig invasion av grannlandet. Trots det var många överraskade när anfallet inleddes den 24 februari. Biden gjorde klart att det inte var aktuellt med något militärt ingripande från USA:s eller Natos sida, men införde raskt nya skarpa sanktioner och beviljade omfattande militärt och humanitärt stöd till Ukraina. USA och övriga västmakter tycktes sluta leden och uppvisade en enad front mot Ryssland som stötte på hårdare motstånd än väntat på slagfältet.

Sanktionerna har steg för steg skärpts och vapenleveranserna till Ukraina har ökat. President Biden anklagar Putin för krigsförbrytelser och folkmord, och har uttryckligen sagt att han måste bort från makten. Ukraina har blivit den ojämförbart största mottagaren av amerikanskt bistånd. Ett år efter den ryska fullskaliga ryska invasionen hade över 75 miljarder dollar anslagits, varav 5 procent var humanitärt stöd, 34 procent finansiellt stöd och 61 procent militärt stöd.

Kina utmanar

Under senare år har Kinas växande ekonomiska makt och globala roll blivit en allt större utmaning för USA. Donald Trump identifierade Kina som den främsta rivalen, och det är en inställning som i huvudsak består under Joe Bidens styre.

Det omfattande ekonomiska utbytet mellan Kina och USA – Kina är en stor långivare till USA och ägare av amerikanska statsobligationer – gör att länderna är beroende av varandra och därför har ett intresse av att undvika konflikter. Men förbindelserna kompliceras av frågor som Kinas kränkningar av mänskliga rättigheter, piratkopiering av märkesvaror samt USA:s stora underskott i handelsbalansen med Kina.

Coronapandemin som bröt ut 2020 ledde till nya bottennoteringar i relationerna mellan USA och Kina. Trump anklagade Kina för att bristande transparens och antydde att viruset kommit från ett laboratorium i Kina (något som senare har framförts som en seriös teori). Peking i sin tur anklagade USA för att sprida ett ”politiskt virus” och skapa ett nytt kallt krig mellan två globala stormakter.

Före Trumperan intog Obamaregeringen en mer pragmatisk inställning till Kinarelationen än Bushadministrationen och tonade ned kritiken mot kränkningarna av mänskliga rättigheter. Trump däremot riktade främst in sig på handelspolitiken och anklagade Kina för oschyst valutamanipulation. Under 2018 började USA införa tullar på varor från Kina – som genast svarade med motåtgärder. Länderna fortsatte att långsamt trappa upp takten i ett växande handelskrig fram till i januari 2020, då man enades om ett slags vapenvila. Efter maktskiftet i Washington 2021 har tullarna i huvudsak bestått (se vidare Ekonomisk översikt).

Hösten 2021 tillkännagav också USA, Storbritannien och Australien att de ingått en ny säkerhetspakt, Aukus, det mest omfattande försvarsarbetet mellan länderna sedan andra världskriget. Pakten ansågs allmänt syfta till att motverka Kinas växande militära inflytande i den indo-pacifiska regionen, även om det inte sades rent ut.

Afghanistan: det längsta kriget

Kriget i Afghanistan blev det längsta som USA hittills varit inblandat i, nästan exakt 20 år. Amerikansk militär invaderade Afghanistan en månad efter terrordåden mot New York och Washington den 11 september 2001 (se Modern historia). USA anklagade de islamistiska talibanerna som styrde i Afghanistan för att ha låtit huvudhjärnan bakom attentaten, saudiern Usama bin Ladin, och hans terrornätverk al-Qaida ha en fristad i landet. Med stöd av en allians av Natoländer och talibanfientliga afghanska grupperingar tog USA snart kontroll över större delarna av Afghanistan. Men att också stabilisera landet skulle snart visa sig mycket svårare och 2003 inledde talibanerna ett uppror mot den nya regeringen och de Natoledda styrkorna. Från 2006 gjorde talibanerna stora framryckningar och attentat mot civilbefolkningen blev allt vanligare. Våldet ökade mellan 2007 och 2009. Barack Obama inledde sin presidenttid med att kraftigt öka truppnärvaron i ett försök att slå ut talibanrörelsen. Som mest fanns det 140 000 utländska soldater i landet, varav 100 000 amerikaner. Det var 2011, samma år som bin Ladin dödades i Pakistan (se Kalendarium).

Formellt avslutades krigsinsatsen i slutet av 2014 men flera tusen amerikanska soldater blev kvar i landet liksom andra Natosoldater. Deras uppgift var att utbilda afghansk militär och hjälpa till att bekämpa talibanerna, al-Qaida och, efter hand, även Islamiska staten (IS).

Med Donald Trump introducerades en ny strategi. Antalet amerikanska soldater i landet ökade åter och även här steg antalet utförda flyganfall kraftigt. Samtidigt inleddes lite diskret fredssamtal mellan USA och företrädare för talibanerna, i Qatar. Merparten av samtalen pågick under 2019 och den 29 februari 2020 undertecknades ett fredsavtal mellan USA och talibanerna, som betecknades som historiskt (se Kalendarium). Den afghanska regeringen hölls helt utanför förhandlingarna.

Uppgörelsen var det första steget på väg mot ett slut på kriget som krävt närmare 2 500 amerikaners liv – och över 100 000 afghaners. Avtalet omfattade utfästelser om ett amerikanskt tillbakadragande samt arbete mot terrorism och förhandlingar mellan talibanerna och den afghanska regeringen.

USA hade när avtalet ingicks omkring 14 000 soldater i Afghanistan, men de började skickas hem tämligen omgående. I april 2021 tillkännagav den då nytillträdde presidenten Joe Biden att de återstående 2 500 amerikanska soldaterna i Afghanistan skulle vara borta före 20-årsdagen av attentaten i USA, alltså senast den 11 september. Datumet ändrades sedan till den 31 augusti och det höll Biden fast vid trots att talibanerna ryckte fram på bred front när tillbakadragandet inleddes under sommaren. Snart hade extremiströrelsen intagit stora delar av landet, och den 15 augusti föll Kabul. Ett par kaotiska veckor följde då över 150 000 människor, såväl utlänningar som afghaner, evakuerades från Kabuls flygplats. De flesta flögs ut av USA även om många nationer deltog. Den sista augusti lämnade de sista militärerna landet, liksom USA:s ambassadör. Efter att tiotusentals liv gått till spillo, hundratusentals människor drivits på flykt och miljardbelopp spenderats tycks Afghanistan på många sätt vara tillbaka där det befann sig 20 år tidigare. Många iakttagare drar paralleller till USA:s snöpliga utträde ur Vietnam i mitten av 1970-talet.

USA i Irak och Syrien

I det uppskruvade säkerhetsläge som rådde efter terrorattentaten 2001 och president George W Bushs ”krig mot terrorismen” inledde USA 2003 en attack mot Irak. Som skäl anfördes anklagelser om att den irakiske ledaren Saddam Hussein förfogade över massförstörelsevapen. Det visade sig vara osant men Saddam störtades – och även här blev följden en långvarig militär närvaro för USA.

Som mest, i slutet av 2007, fanns 170 000 amerikanska soldater i Irak. Ett av Barack Obamas viktigaste vallöften var ett tillbakadragande från Irak och merparten av de amerikanska trupperna lämnade Irak i december 2011. Då hade kriget krävt cirka 4 500 amerikaners liv. En överenskommelse slöts om fortsatt samarbete, bland annat inom säkerhetsfrågor.

USA:s reträtt följdes dock av en allvarlig upptrappning av konflikten i Irak samtidigt som inbördeskrig bröt ut i grannlandet Syrien. Under 2014 när terrorgruppen IS intog stora markområden i de båda länderna och utropade ett ”kalifat” ingrep USA på nytt. Från sommaren bombades mål i norra Irak och från hösten anföll amerikanskt och allierat stridsflyg även IS-mål i Syrien. Det skedde i samarbete med bland annat irakiska regeringstrupper, syriska rebellstyrkor och, inte minst, kurdiska miliser på marken.

Efter Donald Trumps tillträde kom utspel från Vita huset som antydde att det inte längre var ett överordnat mål att få bort president Bashar al-Assad i Syrien. Men två kemvapenattacker 2017 och 2018 ledde till amerikanska flygangrepp mot syriska ställningar.

Under Trump ökade antalet flygbombningar mot IS, en grupp som presidenten utpekat som huvudsakligt säkerhetshot. I striderna särskilt i Syrien deltog en svåröverskådlig samling länder och grupperingar. Under 2017 drevs IS bort från nästan hela det område som extremistgruppen kontrollerat men först i mars 2019 förlorade IS sitt sista fäste. Trump hade redan innan meddelat att de kvarvarande amerikanerna skulle lämna Syrien, vilket fått som följd att försvarsminister James Mattis avgått i protest (se Kalendarium).

USA hade då runt 5 000 soldater i Irak, främst militära rådgivare. När efterträdaren Joe Biden tillkännagav att USA:s stridsinsats skulle avslutas fanns ungefär hälften så många kvar. Samtidigt lovade Biden att USA ska fortsätta att bistå den irakiska regeringen i kampen mot kvarvarande IS-grupperingar, med rådgivning och utbildning. I december 2021 avslutades USA:s stridsinsats i Irak formellt.

Iran och kärnenergiavtalet

Relationen till Iran och kärnenergiavtalet står högt på den utrikespolitiska dagordningen efter Bidens tillträde. Men det går inte att bara ställa tillbaka klockan fyra år och nollställa resultatet av Trumps politik. 

Förhållandet mellan Washington och Teheran har varit fientligt alltsedan den islamiska revolutionen i Iran 1979, men under Obama nåddes ett genombrott som öppnade för töväder. Efter många år av segdragna förhandlingar om Irans kärnenergiprogram slöts 2015 ett avtal mellan Iran å ena sidan och USA och fem andra stormakter å den andra (se Iran-Utrikespolitik och försvar). Avtalet innebar att Iran skulle banta sitt kärnenergiprogram, för att undanröja risken för att landet framställer kärnvapen, och tillåta FN-inspektioner. I gengäld skulle USA, FN och andra aktörer häva omfattande ekonomiska sanktioner mot landet. Avtalet betecknades som historiskt och betraktas av många som Obamaadministrationens viktigaste utrikespolitiska framgång.

Trump kallade däremot uppgörelsen ”det sämsta avtalet någonsin” och efter hans tillträde infördes nya sanktioner mot Iran. I maj 2018 meddelade Trump USA skulle lämna avtalet, och på dagen ett år senare gjorde Teheran detsamma. Då hade USA redan börjat återinföra hårda sanktioner mot Iran, trots att USA:s allierade i Europa kämpat för att få Trump på andra tankar. Sanktionerna skärptes sedan då motsättningarna trappats upp och Iran bland annat anklagats för att ha riktat attentat mot utländska tankfartyg (se Kalendarium). I början av 2020 lät Trump döda chefen för Irans utlandsstyrka al-Quds, en av landets högst uppsatta personer, på irakiskt territorium. Attacken förvärrade säkerhetsläget i regionen och följdes av ömsesidiga hot (se Kalendarium).

För Bidens regering gäller nu att hitta ett sätt att försöka dämpa spänningarna med Iran och förhoppningar finns om att återupprätta kärnenergiavtalet. Men USA kan inte bara slopa de nya sanktionerna då Iran har övergivit sina åtaganden enligt avtalet och bland annat höjt anrikningsgraden av uran långt över vad avtalet medgav.

Konflikten mellan israeler och palestinier

Ett exempel på drastisk omsvängning i utrikespolitiken under Donald Trumps presidenttid rör den långvariga Mellanösternkonflikten. Israel har alltid varit en nära allierad som får omfattande bistånd och starkt stöd, inte minst i FN:s säkerhetsråd där USA är en av fem ständiga medlemmar. Samtidigt har Washington stött tanken på en tvåstatslösning, med en palestinsk stat vid sidan av den israeliska. Flera amerikanska presidenter har försökt få till stånd en lösning på konflikten. Under Barack Obama var relationen till Israel ovanligt ansträngd, då Obama försökte pressa Israels högernationalistiska regering att upphöra med utbyggnaden av bosättningar på ockuperad mark. Dessutom motsatte sig israelerna USA:s öppning mot Iran.

Trump slog in på en betydligt mer Israelvänlig väg och erkände bland annat Jerusalem som Israels huvudstad, ett symbolladdat steg som väckte skarp kritik både bland palestinier och USA:s närmaste allierade. Men Joe Biden har inga planer på att återigen flytta USA:s ambassad, från Jerusalem.

Under Trump drog USA också in i princip allt bistånd till palestinierna och sitt stöd för FN:s flyktingorgan för palestinierna, Unrwa. Den palestinska paraplyorganisationen PLO beordrades att stänga sitt kontor i Washington och USA har ingen officiell representation hos Palestinska myndigheten. Bidenadministrationen har utlovat att återuppta stöd för palestinierna, men inte mycket har hänt.

Trump erkände vidare Israels suveräna rätt till Golanhöjderna, som erövrades från Syrien 1967, och framhöll Israels rätt till sina bosättningar på Västbanken – trots att större delen av omvärlden anser att båda delarna strider mot folkrätten. Vad gäller Golanhöjderna väntas ingen ny kursändring under Biden, samtidigt som Washington nu åter kan väntas motsätta sig nya bosättningar. 

I januari 2020 lade Trump fram en sedan länge utlovad fredsplan som visserligen ger palestinierna rätt till en egen stat, men som samtidigt låter Israel behålla kontrollen över stora delar av Västbanken. Planen, som Trumps svärson Jared Kushner hållit i, anses av internationella bedömare gynna Israel och har avfärdats av palestinierna. I augusti kunde Trump presentera en uppgörelse om normaliserade relationerna mellan Israel och Förenade arabemiraten. Under de kommande månaderna följde besked om att Israel ingått så kallade Abraham-avtal om normaliserade förhållanden också med Bahrain, Sudan och Marocko. Uppgörelserna sågs som en fjäder i hatten för Trump. Tidigare hade Egypten (1979) och Jordanien (1994) som enda arabländer slutit fred med Israel. Abraham-avtalen är knappast hotade efter maktskiftet i Washington, de har stöd även bland demokrater.

Nordkorea och kärnvapenhotet

USA och Nordkorea har varit fiender alltsedan Koreakriget 1950–1953 (se Modern historia). USA hade länge försökt förmå Nordkorea att avstå från att utveckla kärnvapen när landet genomförde sin första provsprängning 2006. Barack Obamas försök att blåsa nytt liv i en dialog med Nordkorea bar inte frukt och under hans regeringstid genomfördes ytterligare fyra provsprängningar. Trump hotade i ett tal till FN:s generalförsamling i september 2017 att ”totalt förgöra” Nordkorea.

Det var därmed något överraskande när Trump tackade ja då Nordkoreas ledare Kim Jong-Un bjöd in Trump till ett personligt möte. Efter ett par månaders förväxlingar och ordkrig hölls i Singapore i juni 2018 vad som blev ett historiskt möte: det var första gången en sittande amerikansk president träffade en nordkoreansk ledare. Resultatet blev ett dokument utan konkreta utfästelser som Trump ändå beskrev som banbrytande, eftersom han hävdade att kärnvapenhotet från Nordkorea var borta. Efteråt lovade han att ställa in militärövningar som USA regelbundet genomför med Nordkoreas ärkefiende Sydkorea. Flera övningar har också avblåsts, trots att kritiker ser det som en eftergift för ett återkommande nordkoreanskt krav. USA har närmare 30 000 soldater stationerade i Sydkorea alltsedan Koreakriget.

Trump och Kim träffades sedan två gånger till, i ett toppmöte i Vietnam som avbröts i förtid (se Kalendarium) och i vad som sades vara ett improviserat möte vid gränsen mellan Syd- och Nordkorea (se Kalendarium). Presidenten uttryckte vid flera tillfällen stor uppskattning för diktatorn i Pyongyang. Men försök att få igång nya kärnvapensamtal mellan de båda parterna gick i stå och Nordkorea fortsatte med robottester. Få i omvärlden tror att Nordkorea har för avsikt att avveckla några vapen och relationen mellan Trump och Kim tycktes efter hand svalna. På nyårsafton 2019 kom tydligt besked från Kim om att Nordkorea inte längre är bundet vid sitt ensidiga provstopp för kärnvapen och långdistansrobotar. 

De närmaste grannarna

Med Kanada är förhållandet över lag gott även om grannlandet emellanåt är noga med att markera en självständig utrikespolitisk hållning. Under Donald Trump gnisslade det en hel del i handelsrelationerna, något som också gällde Mexiko (se även Ekonomisk översikt).

Trump drev även en hård linje mot Mexiko i fråga om migrationen När Joe Biden tillträdde kom tydliga signaler om en mer human migrationspolitik vilket bidrog till en snabb ökning i antalet papperslösa migranter som tog sig till gränsen i söder. Siffrorna var snart de högsta på över 20 år och en humanitär kris hotade. Under våren 2021 ingick USA uppgörelser med Mexiko, Guatemala och Honduras om stärkt gränsbevakning. (se vidare Befolkning och språk).

Största militärmakten

Sedan det kalla krigets slut har USA varit världens i särklass främsta militärmakt. USA har ingen värnplikt, de nära 1,4 miljoner aktiva inom försvaret är alla anställda. Efter terrorattacken den 11 september 2001 ökade USA:s försvarsbudget kraftigt, även vid sidan av kostnaderna för de militära insatserna i Irak och Afghanistan. Dessa krig fortsatte att vara en stor belastning för försvarsbudgeten under 2000-talets första årtionde. Efter Trumps tillträde kom nya kraftiga ökningar av försvarsbudgeten. År 2023 ligger militärbudgeten på 817 miljarder dollar – drygt tre gånger så mycket som Kina som spenderade näst mest på militären.

LÄSTIPS – läs mer om USA:s utrikespolitik i UI:s webbtidning Utrikesmagasinet:
USA stöd till Ukraina lär minska med tiden (2023-02-06)
Bidens planer för Latinamerika stöter på patrull (2022-06-01)
Avgörande globalt test för USA som allierad (2022-02-22)
Utan 11 september ingen president Trump (2021-08-23)
Bidens nystart reparerar inte skadan efter Trump (2021-04-21)
Ingen lätt väg tillbaka när Biden ska hantera Iran (2020–12–27)

Om våra källor