Ukraina – Utrikespolitik och försvar

Ukrainas utrikespolitik sedan självständigheten 1991 har pendlat mellan nära relationer till grannlandet Ryssland och starkt beroende av ekonomiskt och politiskt stöd från västmakterna. Alltsedan en pro-västlig folkresning och Rysslands annektering av Krimhalvön 2014 har förbindelserna med Moskva präglats av fiendskap. Den ryske presidenten Vladimir Putin agerar med militära medel för att utöka territorier under direkt rysk kontroll och hindra Ukraina från att orientera sig västerut.

Krafter i Ukraina agerade redan då landet ingick i Sovjetunionen för att minska beroendet av Ryssland. Direkt efter självständigheten började landets ledare försöka utveckla goda förbindelser västerut. 1994 inledde Ukraina samarbete med både EU och den västliga försvarsalliansen Nato. Men intresset från västmakterna svalnade på grund av ukrainska ledares ovilja, eller oförmåga, att få bukt med korruption, pampvälde och den organiserade brottslighetens inflytande i politiken. Ett mord år 2000, på den regimkritiske journalisten Georgij Gongadze, och oegentligheter i samband med val bidrog till kritik mot Ukraina.

Ett resultat av Rysslands storskaliga militära anfall 2022 är att EU:s dörrar mot Ukraina öppnats nästan på vid gavel. Flyktingar tas emot särskilt i grannländer. EU utlovade snabbt stora belopp till vapenköp och medlemsländer har skickat militär utrustning till Ukraina, bland annat pansarvärnsvapen och luftvärnsrobotar. Vissa EU-länder och EU-parlamentet vill att Ukraina ska erbjudas ett snabbspår till medlemskap i unionen. På några få dagar fattade EU och somliga medlemsländer, exempelvis Tyskland, långtgående beslut som inte bara påverkar deras politik gentemot Ukraina utan också förändrar EU och medlemsländernas gamla principer i grunden. Det gäller inte minst Sveriges och Finlands inriktning på att ge upp ländernas traditionella alliansfrihet för att i stället ansöka om att upptas i Nato. (Med Finland som medlemsland utökas landgränsen mellan Ryssland och Natoländer med över 130 mil.)

Till och med Schweiz, normalt strikt neutralt, har vänt ut och in på sig för att stödja Ukraina. Banklandet har anslutit sig till EU:s sanktioner och har redskap till sitt förfogande som kan bli ekonomiskt kännbara för Ryssland, vars intäkter från olja, metaller och spannmål passerar genom Schweiz.

Från ukrainskt håll hörs under pågående krig att det är för lite och för sent. Ukraina vill att Nato inrättar en flygförbudszon, men Natoländerna tvekar. Risken är att direkt militär Natoinblandning bidrar till ett tredje världskrig, särskilt som den ryske presidenten har antytt beredskap att ta till kärnvapen.

Uppgifter från den syriska oppositionsgruppen SOHR om rysk rekrytering av legosoldater från Syrien stärker bilden att invasionen inte varit så lyckad som den ryska ledningen tänkt sig. En och en halv månad in i den storskaliga invasionen började Ryssland förflytta sina styrkor tillbaka österut för att slå vakt om Donbas och Krim och skapa en ryskkonrollerad landförbindelse längs Svarta havets kust.

Starka slitningar

Efter den "orangea" revolutionen 2004 blev EU- och Natomedlemskap Ukrainas främsta mål, men statsledningens intresse riktades mot Ryssland igen sedan Viktor Janukovytj vunnit presidentvalet 2010. Ukraina isolerades och fick kritik, med sanktionshot, för odemokratisk utveckling. 

Janukovytj fortsatte trots allt de förhandlingar med EU som hans föregångare inlett. Ett associationsavtal om bland annat frihandel lågt klart 2011 men EU tvekade inför inrikespolitiska problem i Ukraina och tvivel på att landet levde upp till kraven på en rättsstat. När EU 2013 var villigt att skriva under hoppade Ukrainas regering av efter påtryckningar från Ryssland, som hotade att straffa landet med minskad handel. 

Upprörda reaktioner i framför allt västra Ukraina mot regeringens brytning med EU utlöste demonstrationer som 2014 ledde till att den västvänliga oppositionen kom till makten. Det vållade vrede på ryskt dominerade Krim, vilket utnyttjades av Ryssland, som ockuperade halvön och snart även annekterade den efter en kuppartat genomförd folkomröstning som inte erkändes av Ukraina eller omvärlden. Raskt följde en revolt bland rysktalande i östra Ukraina, där väpnade separatister fick militärt stöd av Ryssland som också drog samman trupper längs gränsen.

Krisen beskrevs då som den värsta i Europa sedan kalla kriget. Inte sedan andra världskriget hade en europeisk stat erövrat och införlivat territorium från ett annat land med våld. Ukrainas nya regering skyndade sig att ställa sig på EU:s sida genom att ansluta sig till associationsavtalet.

Bröt mot avtal

Ingripandet på Krim innebar att Ryssland ensidigt bröt mot två uppgörelser. Den ena var Budapestmemorandumet från 1994, enligt vilket tre kärnvapenmakter – Ryssland, USA och Storbritannien – garanterade Ukrainas territoriella sammanhållning i samband med att landet lämnade ifrån sig sina kärnvapen från sovjettiden. Den andra var ett vänskapsavtal från 1997 som innebar att Ryssland och Ukraina erkände varandras gränser. Ryssland fick rätt att arrendera en del av den tidigare sovjetiska flottbasen i Sevastopol på Krim till 2017 (under Janukovytjs presidenttid förlängt till 2042).

Medan Rysslands president Putin förnekade att landet haft soldater i Ukraina visade bland andra den ryska medborgarorganisationen Gruz 200 (Fraktgods 200; officiellt en kod för transport av stupade soldater) att minst 167 reguljära ryska soldater dödats i Ukraina fram till sommaren 2016 och att 187 "saknades", samt att över 1 000 legosoldater dödats eller saknades. Organisationen för ryska soldatmödrar bedömde att uppemot 3 500 hade dödats i strid. Soldaters aktiviteter på sociala nätverk har också visat att de befunnit sig i stridsområdet i Ukraina. Likaså rapporterade observatörer från Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (Osse) om ryska soldater. Kommentarerna från den ryska regeringen löd att soldaterna varit i Ukraina som frivilliga. Den brittiska organisationen Bellingcat har dokumenterat att tusentals ryska soldater tilldelades utmärkelser för tapperhet i fält mellan juli 2014 och februari 2016, när Ukrainakriget under större delen av tiden var den enda konflikt som berörde Ryssland.

Från rysk horisont har Ukrainas politiska svängning mot väst uppfattats som ett hot mot landets egen säkerhet. "Ukraina" betyder ungefär "gränsland"; ett namn området fått genom sin position som buffert mellan Ryssland och västra Europa. När de baltiska före detta sovjetstaterna och tidigare sovjetiskt allierade länder i östra Europa blev medlemmar av EU och Nato, och knöt nära band med USA, kände sig den ryska ledningen inringad av potentiella fiender. Ukrainas samarbetsavtal med EU, som trädde i kraft 2017, har också framstått som ett hot mot rysk utrikeshandel.

2017 drog Ukraina Ryssland inför Internationella domstolen (ICJ) i Haag med anklagelser om ryskt stöd till terrorism genom att separatisterna i öster fick pengar, vapen och soldater. Ömsesidiga sanktioner har införts mellan Ukraina och Ryssland, riktade såväl mot enskilda personer som mot företag och organisationer. Ukraina har också fört klagomål mot Ryssland till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Sedan invasionen 2022 har granskningar av kriget inletts både vid Internationella brottmålsdomstolen (ICC) och FN:s människorättsråd. ICC-personal samarbetar med EU:s utsända utredare.

Konflikt om rysk gas

En återkommande källa till konflikt har varit villkoren för ryska gasleveranser till och genom Ukraina (en huvudledning genom landet förser många länder i Europa med rysk naturgas). I Ukraina är gasen av vitalt intresse för gruv- och metallindustrin. Striden om gaspriserna har varit politisk. Ryskt missnöje med de västorienterade ledare som tillträdde efter den så kallade orangea revolutionen bidrog till storbråk. Moskva aviserade en höjning av det kraftigt subventionerade priset, vilket Kiev vägrade att gå med på. Det fick till följd att ryska Gazprom 2006 ströp tillförseln till Ukraina – varpå stora delar av centrala och södra Europa också blev utan gas, inklusive EU-länder som betalade fullt pris. En kompromiss nåddes. 2009 var det dags igen; flera länder i sydöstra Europa drabbades av gasbrist mitt i vintern. Efter många turer slöts ett nytt prisavtal mellan Ukraina och Ryssland.

Gasavtalet från 2009 var omstritt och ansågs ofördelaktigt för Ukraina. Det ledde till fängelsestraff för dåvarande premiärministern Julia Tymosjenko som skrev under avtalet med Ryssland. Trots att signaler om förmånligare gaspriser kom i samband med avtalet om flottbasen Sevastopol 2010 jäste konflikten. På grund av koppling till globala energipriser fick ukrainarna betala mer för naturgas än många andra. 2013 ålades Ukraina att betala 7 miljarder dollar för gas som inte använts året innan, eftersom avtalet sade att landet måste betala för en viss mängd naturgas oavsett hur mycket som förbrukas.

Efter maktskiftet i Ukraina 2014 och konflikten om Krim använde Ryssland på nytt gasen som vapen och krävde högre pris under hot om strypta leveranser. Ukraina vände sig till andra producenter och upphörde 2015 att köpa rysk gas.

Tvister fortsatte i skiljedomstol. Vid nyår 2019/2020 tillkom ett nytt avtal om transitgasen till Europa, samtidigt som man klarade ut förpliktelser mellan gasbolagen som slagits fast i skiljedomar. Rysslands och Tysklands gemensamma projekt Nord Stream genom Östersjön oroar Ukraina, eftersom ledningar som möjliggör rysk gasexport på andra vägar leder till att Ukraina går miste om transitavgifter. Det nya avtalet bekräftade att gasvolymerna som transporteras från Ryssland mer än halveras under en femårsperiod.

EU och Nato

Medan Ryssland vill ha Ukraina som buffert mot den västliga försvarsalliansen Nato är just detta att hamna mellan två starka militärmakter vad Ukraina har fruktat. 1994 var Ukraina det första landet inom den post-sovjetiska organisationen Oberoende staters samvälde (OSS, bestående av tidigare sovjetrepubliker) som anslöt sig till Natosamarbetet Partnerskap för fred (PFF). 2002 började Ukrainas ledning öppet tala om Natomedlemskap, och sedan Viktor Jusjtjenko blivit president 2005 inleddes en dialog. Inrikespolitisk oreda i Ukraina bidrog till att Nato inte gick vidare med en plan för fullt medlemskap.

Efter maktskiftet 2014 förnyade Ukraina sin ambition att gå med i Nato och inledde samarbete, med gemensamma militärövningar och ekonomiskt stöd för bland annat modernisering av kommunikationssystem och logistik samt hjälp att bemöta cyberkrigföring, fientliga attacker mot datasystem. Amerikansk, kanadensisk och brittisk militär personal deltar i utbildning av ukrainska soldater. Även svenska utbildare har funnits på plats.

2014 slopade Ukrainas parlament landets officiella ställning som alliansfritt och president Petro Porosjenko utlovade en framtida folkomröstning om att ansöka om medlemskap i Nato. EU-parlamentet erkände 2014 Ukrainas rätt att ansöka om medlemskap i EU, men EU-kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker förutspådde 2016 att Ukraina knappast skulle kunna bli medlem i EU eller Nato på minst 20–25 år.

Donald Trumps tillträde som president i USA 2017 skapade oro i Ukraina på grund av hans uttalade skepsis till Nato och antydningar om att USA inte självklart skulle komma till östeuropeiska länders räddning vid en kris. Hans varma ton mot den ryske presidenten Vladimir Putin spädde på oron att Ukraina lämnas åt sitt öde, men Trump visade senare större intresse för Östeuropa (inte minst Polen, som köpare av amerikansk energiexport).

Med Joe Biden som president har USA:s engagemang i Europa, och Nato, ökat igen. USA:s militära stöd till Ukraina har ökat starkt under Bidens tid som president.

Attack Kiev.jpgRysslands anfall mot Ukraina 2022, som snabbt nådde huvudstaden Kiev, föregicks av krav på att Ukraina inte ska tillåtas gå med i den västliga försvarsalliansen Nato. Foto: AP/TT

Krav från rysk sida om att Ukraina inte ska få bli medlem av Nato har avvisats av västländerna med motiveringen att Ukraina har rätt att avgöra om landet vill ansöka om medlemskap. Av förhandlingar mellan Ukraina och Ryssland sedan invasionen 2022 har det framgått att den ukrainska ledningen inte räknar med det som en möjlighet. 

Tyskland och Frankrike har tidigare agerat medlare mellan Ukraina, Ryssland och de pro-ryska separatisterna i försök att nå vapenvila. En internationell observatörsstyrka sammansatt av Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (Osse) har haft till uppgift att se till att beslut som fattas respekteras. Belarus (Vitryssland) har agerat värdland för verksamheten. 2015 slöts ett avtal om vapenvila kallat Minsk II. När Volodymyr Zelenskyj blev president i Ukraina öppnades en dialog med Ryssland. Fångutväxlingar har skett, men ingen politisk lösning kring de ryskstödda enklaverna i östra Ukraina. Tvärtom stärkte Ryssland sitt grepp om Krimhalvön, bland annat genom genom ett brobygge och en ny järnvägsförbindelse.

Grannlandet Belarus har tydligt ställt sig på rysk sida. Anfallet mot Ukraina 2022 skedde delvis från belarusiskt område.

När Ryssland godkände de ryskorienterade separatisternas enklaver i östra Ukraina som självständiga republiker, vände sig Ukraina ännu tydligare västerut för stöd. Utökade sanktioner mot Ryssland, framför sådana som gör det svårare och dyrare att finansiera ett krig, var åtgärder som snabbt kom på bordet. Ett EU-embargo mot ryskt kol tillkom, men stopp för ryska gasleveranser till Tyskland satt längre inne eftersom det också skulle slå mot Tysklands egen ekonomi. Tysklands ovilja att stoppa gasimporten har väckt missnöje hos den ukrainska ledningen, som pekat på de allt värre följderna av invasionen. Även Rysslands ingripande i Donbas innebär dock enligt tysk bedömning att Ryssland ensidigt har brutit mot två uppgörelser, nämligen Minskavtalen.

I Ukraina har man i minne hur det gick till när Georgien förlorade kontrollen över områden som dominerades av etniska ryssar eller ryssvänliga invånare 2008 (se Georgien: Modern historia). Ryssland delade frikostigt ut pass till dessa ryssar i förskingringen, precis som man gjort i enklaverna Donetsk och Luhansk, varefter man ansåg det påkallat att med militära medel beskydda sina medborgare i Georgien.

Tillsammans med Georgien, Azerbajdzjan och Moldavien ingår Ukraina i en organisation kallad Guam, som dock för en relativt undanskymd tillvaro. Guams främsta syfte är att utveckla nya transportvägar för olja och gas utanför ryskt territorium. Samarbetet har hittills inte gett några konkreta resultat.

Ukrainas medlemskap i Oberoende staters samvälde (OSS, se ovan) kan sägas ligga på is. Landet har aldrig formellt antagit organisationens stadgar.

Försvar

Trots stora nedskärningar under en följd av år har Ukraina hållit sig med en av Europas största försvarsmakter. 2013 beslutade regeringen att värnpliktsarmén skulle ersättas av en yrkesarmé, men beslutet revs upp när konflikten i öster bröt ut året därpå. 2014 meddelade regeringen att allmän värnplikt skulle återinföras. 2022 har president Zelenskyj uttalat sig för att det trots allt ska bli en yrkesarmé, en professionalisering. Enligt dekret från presidenten ska Ukrainas försvarsmakt inom tre år (2025) omfatta 361 000 man.

Internationella institutet för strategiska studer (IISS) har beräknat att Ukraina hade sammanlagt 209 000 soldater i aktiv tjänst 2021. I statsbudgeten för 2015, första året efter förlusten av Krimhalvön, ingick anslag för en försvarsstyrka på 230 000 man. Därutöver fanns halvmilitära styrkor som gränsskyddet med cirka 53 000 anställda och ett nybildat nationalgarde, arméns huvudsakliga reservstyrka, på 60 000 man.

Sedan 2016 har kvinnor rätt att ingå i stridande förband – 2019 var 26 000 i aktiv tjänst. 

Beslut om att inrätta ett hemvärn fattades 2021. I fredstid ska hemvärnet bestå av 10 000 soldater, i tider av krigshot 130 000. I början av 2022, då krigshotet växte med ryska truppsammandragningar vid gränsen, fanns det enligt beräkningar över 200 000 ukrainare med erfarenhet av krigssituationer i konfliktområdet i Donbas som skulle kunna gå ifrån civila arbeten för att ansluta sig till hemvärnet.

2018 slog Ukraina fast i lag att förvarsutgifterna måste uppgå till minst fem procent av BNP och beställningar av ny materiel från försvarsindustrin aviserades. Dessutom utlovade presidenten löneökningar till soldaterna. Försvarsutgifterna steg enligt fredsforskningsinstitutet Sipri från 1,6 procent av BNP 2013 till 4 procent 2020.

Det ukrainska försvaret var illa förberett för det krig som bröt ut i öster 2014 och fick till viss del förlita sig på frivilliga krafter. De flesta har senare inlemmats i de officiella försvarsstyrkorna. Några frivilligförband fick dåligt rykte för att locka till sig högerextrema nationalister, även utlänningar. Azovbataljonen, numera Azovregementet, hade sina rötter bland fotbollshuliganer från Charkiv. De har anklagats för tortyr och andra krigsförbrytelser.

Även den högerextremistiska så kallade Högra sektorn, som växte fram under revolutionen 2013–2014, har deltagit i den väpnade kampen mot separatisterna i öster men inte låtit sig inlemmas i armén.

Bland separatisterna i Donbasregionen i öster finns ett stort antal officiella och frivilliga militära styrkor som i flera år haft stöd av ett okänt antal ryska soldater. Från amerikanskt håll hävdades 2022 att separatistenklaverna Donetsk och Luhansk skulle kunna mobilisera 40 000 man.

I oktober 2021 meddelade Ukrainas försvarsmakt att den för första gången hade gjort bruk av en attackdrönare, av turkisk tillverkning, för att stoppa beskjutning från separatister i öster. I eldupphöravtal från 2014–2015 regleras inte bruket av sådana vapen, som regeringsstyrkorna inte hade tillgång till vid den tiden. (Det första kontraktet med tillverkaren Bayraktar skrevs under 2018.) Ukrainas intresse av att köpa fler drönare ökade när ett krig om Nagorno-Karabach 2020 gav tillfälle att studera hur Azerbajdzjans styrkor använde vapnet, och ett nytt köp avtalades 2021. 

Vid jul 2021, när de ryska truppsammandragningarna vid gränsen vuxit i månader, rapporterade tidskriften Foreign Policy att USA:s stöd till att förstärka Ukrainas försvar med bland annat radarsystem och patrullbåtar kostat 2,5 miljarder dollar sedan 2014 (under flera amerikanska presidenter). I april 2022, när stödet till Ukraina var ett inrikes stridsäpple i USA, publicerades en rad uppgifter av försvarshögkvarteret Pentagon: enbart under president Bidens tid hade beslut fattats om millitärt bistånd för 2,4 miljarder dollar, "nästa lika mycket som Ukrainas försvarsbudget". Dessutom listades utrustning som levererats, bland annat 1 400 luftvärnsrobotar av Stingermodell, 5 000 Javelin pansarvärnsrobotar, 7 000 pansarvärnsvapen av andra typer, flera hundra Switchblade-drönare, 7 000 automatgevär, 45 000 skyddsvästar och hjälmar, ammunition, utrustning för spårning av artilleri och drönare, lättare bepansrade fordon och säkra kommunikationssystem. Till detta kom i påskveckan löften om helikoptrar, trupptransportfordon och haubitsar (artilleripjäser) samt fler drönare och pansarvärnsrobotar. Många USA-tillverkade vapensystem skulle kräva utbildning av ukrainsk personal som knappast kan genomföras under pågående krig. I april 2022 aviserade USA två olika "paket" om 800 miljoner dollar vardera, vilket sammantaget medförde att det militära biståndet från USA under Bidens tid så långt uppgick till nästan 4 miljarder dollar.

Flygvapnet har ålderstigna stridsflygplan av sovjetisk tillverkning. Ukraina har uttryckt önskemål om att få hjälp med att upprätta en flygförbudszon. Natoländer i närheten har flygplansmodeller som ukrainska piloter har utbildning för, men oavsett om flygningar skulle utföras av ukrainska piloter eller av Natopersonal handlar övervägandena i  andra länder om risker för att kriget sprids över gränserna.

Ukraina har anslutit sig till det internationella fördrag som ska hindra spridningen av kärnvapen, och 1996 avvecklades hela kärnvapenarsenalen. Med stöd av bland andra USA och Ryssland har landet gjort sig av med hela sitt lager av höganrikat uran.

LÄSTIPS– läs mer om Ukraina i UI:s webbtidning Utrikesmagasinet:
Så kan Ryssland ställas till svars för krigsbrott  (2022-03-14)
Ickevåldsmotståndet som utmanar Putin(2022-03-09)
Kriget beror på Putins sjuka politiska fantasi (2022-02-25)
Detta kan hända i Ukraina (2022-01-22)
Trovärdigt våldshot tycks vara Putins plan med Ukraina (2021-12-10)
Ukraina i skuggan av Trump (2020-02-17)

Om våra källor

127302

Världspolitikens Dagsfrågor ger fördjupning i frågorna som förändrar världen. Varje nummer kommer med instuderingsfrågor.

Läs mer

10133

Mer läsning finns här!

I UI:s webbtidning utrikesmagasinet.se hittar du analyser och krönikor skrivna av svenska och internationella forskare, analytiker och journalister med bred erfarenhet av olika länder och regioner.

Det mesta är på svenska och alla artiklar är fritt tillgängliga.

Tipsa gärna dina vänner!

Till Utrikesmagasinet

Varukorg

Totalt 0