EU – Utrikes- och säkerhetspolitik

EU:s utrikespolitik har gått från välvillig diplomati med grund i internationella avtal till att handla om strategisk geopolitik, uppmärksam på faror och hot i omvärlden. En central fråga är Rysslands krig i Ukraina.

Handel och den inre marknaden stod länge i centrum för EU-samarbetet medan utrikespolitiken förblev nationell. Medlemsländerna resonerade om stora händelser i världen men kände sig sällan kallade att ingripa. En oroligare omvärld fick på sent 1990-tal EU att utforma mer av en gemensam utrikespolitik men fortfarande baserad på enhälliga beslut, alla måste vara överens.

Genom Lissabonfördraget 2009 introducerades majoritetsbeslut på några utrikespolitiska områden men de viktigaste besluten kräver fortfarande enhällighet. Överordnade beslut som rör politikens inriktning tas med enhällighet medan kvalificerad majoritet gäller för operativa beslut, det vill säga hur ett utrikespolitiskt beslut ska förverkligas.

Fördraget begär i princip att alla medlemsländer är solidariska med ett beslut även om de blivit nedröstade. Det innebär framför allt att ett EU-land inte ska motarbeta fattade beslut. Möjligheten finns ändå att ”konstruktivt avstå” från att aktivt genomföra ett utrikespolitiskt beslut. Det är en lucka som i första hand skapades för att neutrala länder i EU (numera bara Cypern, Irland, Malta och Österrike) skulle slippa tvingas till insatser av något slag.

Sedan 2009 har EU också en gemensam ”utrikesminister” som företräder unionen utåt och leder överläggningarna när medlemsländernas utrikesministrar samlas till möte. Sedan 2011 har denne en diplomatisk tjänst (EEAS) att luta sig mot. Officiellt kallas denna person för hög representant. Posten innehas sedan den 1 december 2024 av Kaja Kallas från Estland.

På 2020-talet började principen om enhällighet uppfattas som ett direkt hinder för unionen, till exempel när en överväldigande majoritet av EU-länder ville anta sanktioner mot ett utomstående land men stoppades av en enskild medlem. Men även om många EU-regeringar vill ha bort vetorätten inom utrikespolitik, är det ett beslut som kräver enhällighet.

USA, Ryssland och Kina

EU:s syn på omvärlden har traditionellt legat nära USA:s men en spricka uppstod under Donald Trumps första tid som president 2017–2021. Sedan Donald Trump på nytt tillträtt som president i början av 2025 uppstod snabbt djup kris i relationerna mellan USA och EU (och även inom Nato). Trump-administrationen antog en nationell säkerhetsstrategi där Europa utpekades som ett hot mot USA och den västerländska civilisationen. President Trump hotade att ”ta” Grönland (som råder under EU-landet Danmark) och öppnade sedan ett krig mot Iran med stora ekonomiska återverkningar på sina allierade i Europa vilka inte hade tillfrågats. Politiskt växte avståndet mellan parterna vilket bidrog till EU-ländernas beslut att kraftigt satsa på sitt eget försvar (läs mer om krisen med USA här).

Ryssland har uppfattats som ett växande säkerhetspolitiskt hot mot EU sedan 2014 då landet erövrade Krimhalvön från Ukraina och understödde ryskspråkiga separatisters försök att utropa självständiga stater i östra Ukraina. Ryssland spädde på oron genom att finansiera högerextrema rörelser för att påverka politiska val i EU-länder, till exempel brexit-omröstningen 2016 och presidentvalet i Frankrike 2017. Först efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 kom dock EU att bestämt ta avstånd från den stora grannen i öst.

EU belade Ryssland med de mest långtgående sanktionerna i unionens historia. Från oktober 2022 går det inte längre att flyga från Ryssland till något EU-land. Ett stort antal högt uppsatta ryssar, däribland president Vladimir Putin, fick inreseförbud samtidigt som deras tillgångar i Europa frystes eller beslagtogs. Det ryska finansiella systemet isolerades genom att ryska storbanker stängdes av från det internationella betalningssystemet Swift samtidigt som tillgångar utomlands tillhöriga den ryska centralbanken frystes. 2024 beslöt EU att använda den ränta som fortfarande tickade in på den ryska statens kapital i Europa, till att stötta Ukraina. Sanktioner mot teknologiska produkter gav rysk industri fick stora problem. Läs mer om sanktionerna här. 

Svårare var det att enas om att stoppa importen av rysk gas och olja som gav stora inkomster till den ryska krigskassan. Från december 2022 slutade EU-länderna i stort sett att köpa rysk olja (ett undantag gjordes för Ungern). Frågan om gas var knivigare att lösa eftersom några medlemsländer ansåg det vara omöjligt att klara sig utan. Efter 2027 förbjuds dock rysk gasimport helt.

Parallellt stödde såväl EU samlat som enskilda medlemsländer Ukraina med pengar, vapen, nödhjälp och flyktingmottagande. I juni 2022 accepterades Ukraina som ett kandidatland för EU-medlemskap, och i juni 2024 gavs grönt ljus för regeringen i Kiev att börja förhandla EU-medlemskap.

Kina står långt ifrån EU politiskt men mycket nära kommersiellt.  Bland annat behandlingen av minoritetsfolket uigurer och hotet mot Taiwan utgör politiska stötestenar. Kommersiellt är det största problemet Kinas generösa statsstöd till sina företag vilket ger dem en kraftig konkurrensfördel framför europeiskt näringsliv.

Men EU:s beroende av Kina, till exempel av tillgången till kritiska mineraler som Kina dominerar och som krävs för all elektronik, har fått EU att tveka att agera mot Kina.

EU definierar numera sitt förhållande till Kina utifrån flera aspekter samtidigt: ”En partner i samarbeten, en konkurrent i handel och en rival i politiska system.” (Läs mer om relationen till Kina i Handelspolitik och bistånd.)

Närmaste grannarna

EU:s relationer med de närmaste grannländer har länge handlat om den inre marknaden med fri rörlighet för människor, varor och tjänster. Genom EES-avtalet har Norge, Island och Liechtenstein fått tillgång till den inre marknaden. Samma sak gäller för Schweiz genom flera bilaterala avtal (se även Handelspolitik och bistånd) och alla fyra ingår i gränssamarbetet Schengen. Det gör inte grannen Storbritannien som valt att stanna vid några ganska enkla handelsarrangemang.
På senare år har det politiska samarbetet också ökat, inte minst säkerhetspolitiskt.

EU har också haft en bredare grannskapspolitik med som syfte att stärka stabiliteten i närområdet. Länder har grupperats utifrån deras geografi och EU har regionvis stöttat dem finansiellt och praktiskt till en ökad handel och en demokratisk utveckling. På senare år har emellertid en explosiv geopolitisk utveckling gång på gång brutit sönder dessa tänkta grupper.

I sydöst finns en rad europeiska länder som länge önskat bli EU-medlemmar men inte klarat inträdesvillkoren: Albanien, Bosnien-Hercegovina, Montenegro, Nordmakedonien, Serbien samt Turkiet. Som kandidatländer får de en särskilt generös behandling. De utvärderas för framsteg individuellt.

För länder i Nordafrika (Egypten, Libyen, Tunisien, Algeriet och Marocko) samt Mellanöstern (Israel, Palestina, Jordanien, Libanon och Syrien) och Gulfen (Bahrain, Förenade Arabemiraten, Kuwait, Oman, Quatar och Saudiarabien) har EU:s Medelhavspakt syftat till stabilitet.

Migrantflöden har dock lett till spänningar som utmynnat i att EU försökt uppnå överenskommelser med några nordafrikanska länder. EU fortsätter att försöka stödja Palestina men kriget med Israel har ställt det normala samarbetet på huvudet. Med länderna i Gulfen har EU bl a börjat söka avtal om gasleveranser, om utlämning av kriminella och - efter Irankriget 2026 - inlett samtal om stärkta relationer.

Österut har EU:s Östliga Partnerskap sedan 2009 haft samma mål för Armenien, Azerbajdzjan, Belarus, Georgien, Moldavien samt Ukraina. De tre senare har dock övergått till att bli potentiella framtida EU-länder medan Armenien önskar söka om medlemskap och Belarus sedan en längre tid helt uteslutits pga delaktighet i Rysslands attacker.

Efter 2021 har EU samlat finansieringen för samtliga program under ett globalt paraply kallat NDICI (Neighbourhood, Development and International Cooperation – Global Europe). Avsikten är att ge EU största möjliga flexibilitet att i en snabbrörlig värld kunna omfördela resurser.

Stöd till Afrika

EU stöttade de afrikanska länderna när de 2002 ville bygga upp ett samarbete inspirerat av det europeiska. Resultatet blev Afrikanska unionen som har 55 medlemsländer och bas i Etiopiens huvudstad Addis Abeba.

Sedan 2007 har AU och EU en gemensam strategi och ett partnerskap för utveckling och utbyte som följs upp med en handlingsplan och med årliga toppmöten. Aktuella frågor är alltid tillväxt och kampen mot fattigdom samt EU:s prioriterade frågor om samarbete kring att minska migrationen och öka kampen mot terrorism. På senare år har EU också intresserat sig för avtal om sällsynta mineraler.

Afrikanska länder hör till de största mottagarna av europeiskt bistånd (Se Handel och bistånd).

Band till Asien

Inspirerad – eller utmanad – av Kinas infrastrukturprojekt Sidenvägsinitiativet (Belt and Road Initiative, BRI), skapade EU-kommissionen år 2021 en strategi kallad Global Gateway. Målet var ursprungligen att knyta samman asiatiska länder med Europa men det har utvidgats till att täcka även Afrika och Latinamerika.
Runt 300 miljarder euro har avsatts för en blandning av affärsavtal och utvecklingsstöd som under åren 2021–2027 ska kunna gå till att bygga transport-, energi- och digitala länkar samt knyta närmare band mellan människor.

Samma år, 2021, utformade EU för första gången en europeisk strategi för den indo-pacifiska regionen som ju inte minst omfattar de stora ekonomierna Kina, Indien och Japan och de nya regionala makterna Indonesien, Malaysia och Vietnam. Strategin fokuserar på att få ekonomiskt samarbete och handel att fungera smärtfritt.

Försvars- och säkerhetspolitik

EU-samarbetet var inte avsett att ägna sig åt försvarsfrågor och fördraget säger till exempel att unionens budget inte får användas till driftsutgifter ”i samband med operationer som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser.”

EU-länderna har alltså nationella försvar och nationell försvarspolitik. Dock ingår 23 av EU:s 27 länder i Nato där alla medlemmar har åtagit sig att bistå ett Natoland som attackerats (art 5).

Tre EU-länder är militärt neutrala men har ett nära försvarssamarbete med Nato (Irland, Malta och Österrike). Cypern har sökt men inte vunnit Natomedlemskap eftersom halva landet lyder under Turkiet sedan turkiska trupper invaderade den norra delen av önationen 1974. ­­­

EU har sedan tidigt 2000-tal genomfört många civila krisuppdrag internationellt. Valövervakning, juridisk assistans, polisutbildning och demokratiuppbyggnad är några uppgifter som EU har hjälpt krisdrabbade länder med. EU strävar efter att i första hand agera med partners på plats, som hjälporganisationer, och med stöd av FN.

Steg för steg har dock försvarsfrågor letat sig in i samarbetet. Sedan 2003 har EU-länderna i olika grupperingar genomfört ett dussintal fredsbevarande militära uppdrag internationellt. Det har till exempel skett i Mali, Centralafrikanska republiken och Bosnien samt utanför Somalias kust (piratbekämpning). Sedan 2007 har också EU-länderna turats om att organisera en snabbinsatsstyrka på cirka 1 500 soldater som i princip stått redo att kunna rycka ut på tio dagar. Möjligheten har aldrig utnyttjats. Fredsbevarande militära insatser är alltid frivilliga för medlemsländerna. Ett land som valt att avstå kan dock inte sätta stopp för själva insatsen. Sverige har valt att delta varje gång.

I EU:s fördrag från 2009 fördes två klausuler in som kräver solidaritet mellan EU-länder i kris. Artikel 42, punkt 7 säger att ett EU-land som angripits kan begära stöd och assistans från övriga EU-länder ”utan att påverka den särskilda karaktären hos vissa länders säkerhets- och försvarspolitik”. Det sistnämnda ger alltså alliansfria länder rätt att neka bidra militärt.

Artikel 222 handlar också om solidaritet och ett lands rätt till assistans av övriga EU-medlemmar. Här nämns specifikt en terrorattack, naturkatastrof eller annan katastrof. I vilken form assistansen ska ske nämns inte men det ställs inte krav på att sända soldater.

EU antog 2016 en global säkerhetsstrategi som identifierade de största aktuella hoten mot Europas säkerhet, bland annat instabila länder i Europas närhet och terrorism men också klimatförändringarna och oreglerad migration. Strategin sammanföll i tid med president Donald Trumps uttalanden om att militäralliansen Nato är överspelad.

Osäkerheten om vad det uttalandet egentligen betydde för USA:s vilja att bidra till försvaret av Europa, kopplat till en ökad rysk aggression, gjorde att EU:s stats- och regeringschefer valde att satsa på en stärkt europeisk försvarskapacitet, däribland:

• Pesco (Permanent Structured Cooperation) där 26 länder utvecklar försvarsresurser. Sverige deltar i några av dessa, bland annat ett som handlar om sjukvård och ett som rör sig om ett utbildningscenter
• MPCC (Military Planning and Conduct Capability) där EU:s fem kommandocentraler för militära uppdrag har kombinerats i en enda
• Ett ”militärt Schengen,” som ska göra det möjligt för trupper att snabbt förflytta sig i Europa över gränserna, vilket inte går idag
• Mer gemensam upphandling via försvarsbyrån EDA (European Defence Agency)
• En försvarsfond på 8 miljarder euro för åren 2021–2027 (utanför EU:s budget)

EU-fördraget tillåter gemensamma inköp liksom utveckling av vapen och försvarsförmågor eftersom det klassas som en industrifråga. Utanför EU-ramen har länderna inlett försiktiga resonemang om behovet av ett europeiskt militärt ben i Nato.

År 2022 kom en konkret och detaljerad uppföljning i form av EU:s strategiska kompass för försvar och säkerhet. Den innehåller bland annat:

• upprättande av en snabb utryckningsstyrka vid kris på 5 000 soldater
• tillhandahållande av 200 säkerhetsexperter ska kunna sändas ut inom 30 dagar till ”komplexa omgivningar”
• regelbundna militärövningar till lands och till sjöss
• snabbare beslutsgång
• snabbt tillgängliga anslag för uppdrag i European Peace Facility, en fond som kan användas för snabba utbetalningar till militära ändamål
• stora satsningar på cyberhot och hybridhot liksom nära samarbete med Nato

Rymden

EU:s rymdpolitik som startade blygsamt kring 2005 avsåg civil användning och att säkra en plats för europeiskt näringsliv på området. Men i en orolig tid har försvarsfrågor också börjat ta plats.

Kriget i Ukraina visade hur trupper i ett krig blir beroende av satellitinformation, i det fallet från amerikanska Starlink. Det ledde till satsningar på ett europeiskt alternativ (Iris2). USA:s nedskärningar av satellitövervakning av haven och väderformationer inspirerade likaså EU att öka europeiska satsningar.

EU:s rymdprogram för åren 2021–2027 fick en rekordstor budget på 17 miljarder euro och EU-kommissionen har föreslagit att dubbla EU:s rymdprogram efter 2028.
Till det kommer det separata europeiska rymdprogrammet ESA (20 EU-länder plus Norge, Schweiz och Storbritannien). ESA:s budget för åren 2025-2027 slog likaså rekord (drygt 22 miljarder euro).

EU:s egna rymdprogram består av fem komponenter: Galileo, Copernicus, Egnos, GovSatCom, SSA och har nyligen utökats med ett sjätte: IRIS².

EU:s globala satellitnavigeringssystem Galileo har 30 satelliter i rymden som används för gps-navigering och mobiltrafik, att övervaka skogsbränder, hjälpa sjöräddningen och spana på misstänkta fartyg. Galileos mobiltelefonspositionering är fritt att använda, Open Service, och är mer korrekt än det amerikanska gps. Sedan 2018 finns det i alla nya bilar som byggs i EU via eCall-systemet som automatiskt ringer räddningstjänst vid en större olycka och meddelar var bilen finns.

För samhällsviktig verksamhet och försvarsmakter inom EU finns en krypterad tjänst, Public Regulated Service (PRS) som blockerar positioneringsinformation från att förändras (jamming) av obehöriga.

GovSatCom är ett kommunikationssystem som kan användas för skyddade samtal mellan polis och myndigheter under en akut kris som till exempel en större terrorattack.

Jordobservationsprogrammet Copernicus erbjuder fri och öppen övervakning av mark och hav liksom klimattjänster. Copernicus används till miljöskydd, planering inom jordbruk, fiske och skogsbruk med mera. Via Copernicus kan till exemepel alla som vill följa hur skogsbränder utvecklas, timme för timme.

Egnos används för att förbättra precisionen hos globala satellitnavigeringssystem.  

Space Situational Awareness (SSA) tar fram aktuell information om situationen i rymden, inklusive de hot som finns både mot infrastruktur i rymden och på marken. En uppgift är att hålla kolla på rymdskrot från tidigare rymdfärder.

IRIS² (Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite) ska sammanbinda ca 290 satelliter som går i låg och mellanlåg omloppsbana runt jorden för att erbjuda i första hand polis och militär säkra kommunikationer liksom möjligheter att spåra rörelser på marken. Planen är att IRIS² ska rullas ut 2029 och vara i full gång år 2030.

Sedan 2025 förhandlar EU-länderna om att införa en rymdlag, som skulle dels hantera faran med den växande mängden rymdskrot och klimatfrågor dels också försvarsfrågor som cybersäkerhet.