Nato – Framväxten

Grunden för Nato lades under åren strax efter andra världskriget. De allierades seger över Nazityskland förvandlades snabbt till ett kallt krig mellan västländerna, anförda av USA, och östländerna som kontrollerades av Sovjetunionen.

I mars 1948 slöt fem länder i Västeuropa (Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Storbritannien) en pakt om gemensamt självförsvar och utökat ekonomiskt samarbete, Brysselpakten. För USA var Brysselpakten ett tecken på att länderna var beredda att gemensamt söka en lösning på sina säkerhetsproblem, vilket var en förutsättning för amerikanskt engagemang i Europas framtida säkerhet. Sovjetunionen uppfattade pakten som ett hot.

I slutet av 1948 förhandlade Brysselpaktsstaterna med USA:s och Kanadas regeringar om att ta med dessa i ett utvidgat försvarssamarbete. Nordatlantiska fördraget eller Atlantpakten (North Atlantic Treaty) tog form. Danmark, Island, Italien, Norge samt Portugal inbjöds också att underteckna avtalet.

Trots sovjetiska påtryckningar för att förhindra avtalet kunde Atlantpakten undertecknas av de tolv staternas representanter vid ett möte i Washington den 4 april 1949.

Genom Atlantpaktens femte paragraf, den så kallade artikel 5, förband sig staterna att betrakta ett väpnat angrepp mot någon av dem som ett angrepp mot dem alla. Vidare drog Atlantpakten upp riktlinjer för samarbetsområden som inte var direkt knutna till försvarssamarbetet. Staterna skulle förbättra sina inbördes ekonomiska relationer, bygga upp demokratiska institutioner och på det viset bidra till en fredlig världsordning.

Huvudkommando i Europa

Då det kommunistiska Nordkorea invaderade Sydkorea 1950 drog alliansstaterna genast paralleller till risken för sovjetiska hot mot Europa. Därför beslutade man att ge alliansens organisation, som hittills bara hade bestått av det Nordatlantiska rådet (NAC), en fastare utformning. General Dwight D Eisenhower (allierad överbefälhavare under andra världskriget, senare USA:s president) utsågs till högste befälhavare för det europeiska huvudkommandot, det vill säga de allierade styrkor som skulle försvara Europa. Dessa fick våren 1951 ett permanent högkvarter utanför Paris. Hit lokaliserades även hela Natos högkvarter 1952 och britten Hastings Ismay blev dess förste generalsekreterare. Samma år upptogs Turkiet och Grekland i alliansen.

För att stärka alliansen mot Sovjetunionen ansåg USA att det dåvarande Västtyskland borde få bidra till Natoförsvaret med egna militära styrkor. I maj 1955 blev Västtyskland formellt medlem i Nato.

Nio dagar senare undertecknade Sovjetunionen en försvarsallians, Warszawapakten, tillsammans med Albanien, Bulgarien, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien, Ungern och Östtyskland. Därmed cementerades Europas delning och det så kallade kalla kriget mellan öst och väst kom att prägla säkerhetspolitiken i Europa fram till Sovjetunionens upplösning 1991. Spanien blev Natomedlem 1982 men beslutade först 1986 att ansluta sig till det militära samarbetet.

Inre motsättningar

Inom Nato var frågan om kontrollen av kärnvapen konfliktfylld. Det hade den varit ända sedan Nato 1954 beslutat att amerikanska kärnvapen var nödvändiga för alliansens försvar. USA försäkrade att landet skulle avfyra sina kärnvapen mot Sovjetunionen om Europa blev angripet (kärnvapengarantin).

Frankrike betraktade emellertid den amerikanska kärnvapengarantin med stor tveksamhet, både därför att den inte ansågs riktigt trovärdig och därför att den innebar ett starkt beroende av USA. Frankrike började 1958 bygga upp en egen kärnvapenstyrka och valde 1966 att lämna Natos militära samarbete. De franska styrkorna skulle därmed inte automatiskt kunna mobiliseras av Natokommandot i Europa i händelse av krig. Nato tvingades flytta sina högkvarter från Frankrike till Belgien. Frankrike fortsatte dock att delta i Natos politiska samarbete och år 2009 återinträdde Frankrike i det militära samarbetet utom när det gäller just kärnvapnen.

Nedrustning

År 1972 enades USA och Sovjetunionen om begränsningar av strategiska kärnvapen, det så kallade Salt I-avtalet (Strategic Arms Limitation Talks). Ett Salt II-avtal om fortsatta begränsningar av strategiska vapen undertecknades 1979. Men Warszawapaktens upprustning – inte minst av kärnvapenrobotar – fortsatte att oroa Natoländerna. Särskilt de nya sovjetiska medeldistansrobotarna SS-20 upplevdes som ett allvarligt hot.

Därför fattade Nato 1979 det så kallade dubbelbeslutet. Enligt detta skulle Nato placera ut 572 kärnvapenstridsspetsar med medeldistansräckvidd (Intermediate-Range Nuclear Forces, INF) i bland annat Västtyskland och Storbritannien. Eftersom dessa kunde nå stora delar av Sovjetunionen, medan de sovjetiska SS-20-robotarna endast kunde nå mål i Västeuropa, skulle Sovjetunionen avskräckas från ett angrepp.

Om Warszawapakten däremot lovade att minska sin arsenal av medeldistansrobotar i Europa skulle Nato reducera omfattningen av de nya utplaceringarna. Detta var dubbelbeslutets andra del. I praktiken innebar detta att Sovjetunionen skulle dra bort ett stort antal kärnvapen, utan annan motprestation från Nato än att det inte utplacerades några nya robotar i Västeuropa. Sovjetunionen förkastade budet som orimligt.

Utplaceringarna inleddes 1983. Dagen efter det att de första robotarna anlänt till Västtyskland avbröt Sovjetunionen alla nedrustningsförhandlingar med omedelbar verkan, offentliggjorde planer på utplacering av nya kärnvapen i Europa och vägrade ange något datum för nya förhandlingar med USA.

Kommunismens fall

När nedrustningsförhandlingarna om medeldistansvapen återupptogs i början av 1985 hade förutsättningarna ändrats dramatiskt. Michail Gorbatjov, som gjort sig känd för ett helt nytt säkerhetspolitiskt tänkande, hade nu tagit över makten i Sovjetunionen.

Relationerna mellan supermakterna förbättrades märkbart och efter långa förhandlingar enades USA och Sovjetunionen i slutet av 1987 om att alla USA:s och Sovjetunionens medeldistanskärnvapen på global basis skulle förstöras. Samtidigt förde USA och Sovjet samtal om en halvering av antalet långdistanskärnvapen.

Efter ett initiativ av Gorbatjov beslutade Warszawapakten 1989 att genomföra stora nedskärningar av sina konventionella stridskrafter i Europa vilka var numerärt överlägsna Natos.

1989 blev också de politiska omvälvningarnas år i Europa. De kommunistiska regeringarna föll i Öst- och Centraleuropa och Berlinmuren – den kanske mest tydliga symbolen för det kalla kriget och Europas delning – revs.

Inga fiender?

För Natos egen del innebar omvälvningarna en triumf blandad med förvirring. Alliansens politiska och militära sammanhållning hade bestått provet. Dess huvudmotståndare höll på att falla samman, men hade organisationen därför ”gjort sitt” och blivit mogen för avveckling?

Sommaren 1990 förklarade Nato att man inte längre betraktade Sovjetunionen och de öst- och centraleuropeiska länderna som fiender. Sovjetunionen å sin sida accepterade en återförening av de bägge tyska staterna. I oktober samma år blev det enade Tyskland medlem i Nato och i november enades Nato och Warszawapakten om långtgående nedrustning av konventionella stridskrafter (CFE-avtalet, Conventional Armed Forces in Europe).

1991 meddelade länderna i Warszawapakten att den alliansen skulle upplösas. Samma år avgick Gorbatjov och Sovjetunionen upplöstes. Nato offentliggjorde för första gången sin militära strategi, New Strategic Concept, som utmålade den nya säkerhetspolitiska hotbilden som svårförutsägbar, mångfacetterad och inte alltid renodlat militär.

Den amerikanske presidenten George H W Bush presenterade i början av 1990-talet flera nedrustningsinitiativ och avtalade med sin ryske kollega Boris Jeltsin att länderna skulle minska sina kärnvapenarsenaler ytterligare. Även Natomedlemmar beslutade om långtgående nedskärningar av sina försvarsmakter.

Kriget i forna Jugoslavien

När hotet från öst övergick i samarbete ökade Natos intresse för fredsbevarande insatser vilka kunde ge alliansen ett nytt existensberättigande. Under inbördeskriget i det forna Jugoslavien i början av 1990-talet bevakade Natoflyg bosniskt territorium, bland annat för att skydda FN-personalen i den fredsbevarande styrkan Unprofor (United Nations Protection Force). På FN:s uppdrag deltog Natoförband i upprättandet av en fredad zon runt Sarajevo och andra bosniska städer. Sedan kriget i Bosnien trappats upp under 1994 och 1995 utförde Nato allt oftare på FN:s uppdrag flyganfall mot framför allt bosnienserbiska militära mål.

Genom det fredsavtal som slöts 1995 fick Nato ledningen för en större multinationell styrka, Ifor (Implementation Force), som skulle övervaka och genomdriva avtalets politiska delar (läs mer i kapitlet Fredsfrämjande operationer).

Natos 50-årsfirande 1999 dämpades betydligt av det faktum att försvarsalliansen befann sig i en öppen militär konflikt med Serbien om den serbiska provinsen Kosovo. Det var Natos första storskaliga konflikt någonsin.

För att skydda Kosovos albanska majoritetsbefolkning från serbiska övergrepp inledde Nato flygangrepp mot Serbien, Montenegro och serbiska mål i Kosovo. Anfallet var inte var sanktionerat av FN:s säkerhetsråd. Efter flera rundor stormaktsdiplomati utformades en internationell fredsplan och en Natoledd fredsbevarande styrka skapades, Kfor (Kosovo Force, se Fredsfrämjande operationer).

Partnerskap för fred

Parallellt med den fredsskapande verksamheten i före detta Jugoslavien stod frågan om att utvidga Nato österut i fokus. Sedan början av 1990-talet hade flera av de central- och östeuropeiska länderna ansökt om medlemskap i Nato. De befann sig i ett säkerhetspolitiskt ingenmansland mellan Västeuropa och Ryssland och fruktade för vad den instabila situationen i hela det forna Sovjetunionen kunde leda till.

Ryssland å sin sida uppfattade en utbredning av Nato som hotfull och ett sätt för USA att utvidga sitt inflytande och sin militära närvaro i området. Natoländerna var till en början tveksamma till att släppa in de östeuropeiska staterna. Som ett försök att lugna de länder som ville närma sig Nato utan att irritera Ryssland inrättades efter ett amerikanskt initiativ en ny samarbetsform inom den europeiska säkerhetspolitiken, Partnerskap för fred (PFF), vid Natos toppmöte i januari 1994. Genom att ansluta sig till PFF fick europeiska länder i den europeiska säkerhets- och samarbetsorganisationen Osse som inte var medlemmar i Nato, till exempel Sverige, möjlighet att samarbeta med alliansen.

Inom PFF genomförde länderna militära samövningar av typen fredsbevarande och fredsskapande operationer samt räddningsinsatser och humanitära insatser. 1997 hade PFF-verksamheten växt så kraftigt att Nato och partnerländerna började överväga att förändra formerna för samarbete. I maj 1997 beslöt de att bilda en ny organisation, det Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR, på engelska EAPC). Inom rådet skulle de då 28 Natoländerna och ett antal partnerländer kunna mötas för dialog och konsultationer samt planera mer strukturerat för PFF-övningar.

I PFF/EAPR ingår i dag 18 länder utöver Natomedlemmarna. Många av dessa är länder i Centralasien och Kaukasien. De har relativt få gemensamma intressen med de länder i Europa som fortfarande inte är Natomedlemmar. Denna utveckling har gjort att PFF/EAPR har förlorat i betydelse. 

11 september 2001

Natos strategiska koncept från 1991 uppdaterades 1999. De renodlat militära hoten tonades ned ytterligare medan andra säkerhetshot, till exempel ekonomiska och politiska, fick en mer framträdande plats.

Men de terrorattacker som skakade USA i grunden den 11 september 2001 påverkade också Nato. Detta underströks av att Nato redan den 12 september 2001 för första gången i sin historia åkallade den så kallade artikel 5 i Natostadgan, som föreskriver ömsesidig hjälp vid ett angrepp mot någon medlemsstat.

Det fanns två något paradoxala aspekter av denna situation. För det första hade Nato i över 50 år levt i föreställningen att om artikel 5 någonsin skulle åberopas så skulle det vara USA som kom till de svagare västeuropeiska Natoländernas undsättning vid ett anfall österifrån. Nu blev det i stället de västeuropeiska allierade och Kanada som på detta vis förklarade sin solidaritet med det attackerade USA. För det andra var Nato som sådant helt oförberett på att faktiskt agera mot det strategiska terrorangreppet mot USA som nätverket al-Qaida och dess ledare Usama bin Ladin hade genomfört. Dels hade man en mycket begränsad beredskap vad gällde terroristbekämpning, dels saknades det helt enkelt mål att slå mot. Natoländerna hade som alla andra stater vant sig vid att definiera hot i termer av andra stater, som ju innehåller många möjliga anfallsmål i händelse av en motattack.

USA:s krig i Afghanistan

USA tog från början tacksamt emot hjälp från Natoländerna. Nato lånade till exempel ut sin flotta av luftövervakningsflygplan (Awacs) till USA, vars egna resurser då var upptagna på annat håll, och erbjöd amerikanskt flyg fri tillgång till luftrum och flygfält inom alliansen.

USA kom snart att definiera kampen mot al-Qaida som kampen mot terroristnätverkets baser i Afghanistan, vilket sedan början av 1990-talet styrdes av den fundamentalistiska, islamistiska talibanregimen. Efter mindre än en månad fick USA, efter betydande diplomatiskt arbete, ett mandat av FN:s säkerhetsråd att agera militärt i Afghanistan för att antingen få talibanregimen att utlämna al-Qaida-terroristerna eller, om så inte skedde, avsätta talibanerna med våld. Eftersom talibanerna avfärdade USA:s krav påbörjades militära operationer mot Afghanistan i oktober 2001, vilket ledde till talibanregimens fall bara en dryg månad senare.

När talibanerna drivits från makten inrättades med FN-stöd en ny provisorisk regering i Afghanistan, och den stöddes av en internationell säkerhetsstyrka Isaf (International Security Assistance Force). Här fick Nato sitt första stora uppdrag utanför den europeiska kontinenten, när man övertog ledningen och ansvaret för Isaf i augusti 2003 (seFredsfrämjande operationer).

Irakkriget frestar på sammanhållningen

USA:s krig mot terrorismen fick en fortsättning i det anfall mot Irak som en USA-ledd allians inledde under våren 2003. Syftet var att avsätta president Saddam Hussein och ”avväpna” Irak, det vill säga finna och förstöra de massförstörelsevapen som påstods finnas i landet i strid mot FN:s resolutioner.

Nato som organisation deltog inte kriget men det innebar en allvarlig påfrestning på sammanhållningen inom alliansen. Precis som EU var Nato djupt splittrat när det gällde anfallet mot Irak. Ungefär hälften av Nato- och EU-länderna stödde anfallsplanerna, och Storbritannien och Polen bidrog med trupp. Den andra hälften – under främst fransk och tysk ledning – var helt emot.

Dessutom kom solidariteten inom alliansen att ifrågasättas. Turkiet åberopade Natostadgans artikel 4 som talar om konsultationer inom alliansen i händelse av yttre hot. Turkiet begärde att Nato skulle initiera ett visst planeringsarbete för den händelse att Irak skulle vedergälla ett amerikanskt anfall med ett motanfall mot Turkiet.

Belgien, Frankrike och Tyskland lade in sina veton mot denna begäran vilket kunde tolkas som att några Natoallierade inte ville komma till ett annat allierat lands försvar när detta kände sig hotat. Detta ansågs av många stå i strid med hela Natos kärna, de ömsesidiga försvarsgarantierna. Motivet för de tre länderna att lägga in sina veton var att man inte ville se ett krig mot Irak som oundvikligt.

Konflikten löste sig på mindre än en vecka genom att ett beslut om att inleda planering för ett eventuellt skydd av Turkiet togs av ett annat Natoorgan, Försvarsplaneringskommittén – där Frankrike inte ingick. Detta beslut fattades med Frankrikes goda minne, eftersom man börjat inse hur destruktivt för alliansen det skulle vara om Turkiets begäran inte blev uppfylld.

En annan insats som splittrade alliansen var insatsen i Libyen 2011 då en Natoledd allians genomförde flygräder för att skydda civilbefolkningen under ett uppror mot landets diktator Muammar Gaddafi (seFredsfrämjande operationer).

Fler länder ansluts

Vid Natos toppmöte i Madrid i juli 1997 inbjöds Polen, Tjeckien och Ungern till förhandlingar om medlemskap. De tre länderna upptogs formellt som Natomedlemmar vid alliansens 50-årsjubileum i april 1999.

Med George W Bush i Vita huset från 2001 ökades tempot i utvidgningsprocessen. USA ansåg att man hade en moralisk skyldighet att hjälpa de små länderna i till exempel Baltikum att säkra sin plats i det västliga Europa genom ett Natomedlemskap. Under de närmaste två åren leddes därför en process inom Nato för att ta upp inte bara de syd- och östeuropeiska länderna Bulgarien, Rumänien, Slovakien och Slovenien utan också de tidigare sovjetrepublikerna Estland, Lettland och Litauen. Ryssland bedömde att utvidgningen skulle äga rum vare sig man protesterade eller inte, varför det ryska motståndet tonades ned betydligt.

Vid Natos toppmöte i Prag 2002 bjöds alla sju länderna in och två år senare var de upptagna som medlemmar.

Vid toppmötet i Riga 2006 togs det inte in några nya medlemmar, men Natoledarna konstaterade att Albanien, Kroatien och Makedonien befann sig på rätt spår inom den plan som gjorts upp för vägen till Natomedlemskap, Membership Action Plan (MAP).

Vid toppmötet i Rumäniens huvudstad Bukarest våren 2008 inbjöds Albanien och Kroatien att bli Natomedlemmar så fort de kriterier som ställts upp i MAP-processen infriats. I april 2009 blev Albanien och Kroatien formellt medlemmar i Nato.

Vad gällde Georgien och Ukraina, vars regeringar agerat aktivt för anslutning till Nato, utlovade Natos ledare vid toppmötet 2006 en ”intensifierad dialog”. I klartext innebar detta att de båda ländernas inrikes- och utrikespolitiska problem, särskilt vad gäller Ryssland och minoritetsfrågor, gjorde att Nato inte kunde utlova något medlemskap för dem vare sig på kort eller medellång sikt. Men toppmötet i april 2008 föregicks av en intensiv debatt bland Natoländerna. USA med flera ville ge Georgien och Ukraina MAP-status, medan bland annat Frankrike och Tyskland var emot, vilket framför allt berodde på det starka ryska motståndet mot planerna. Ryssland såg både Georgien och Ukraina som del av sin historiska intressesfär. Kompromissen blev att inte ge Georgien och Ukraina MAP-status, samtidigt som Nato fastslog att länderna skulle kunna bli medlemmar i framtiden.

Men utvecklingen kom att gå åt ett annat håll. Den ryska erkännandet sommaren 2008 av Sydossetien och Abchazien som självständiga stater satte effektivt stopp för Georgiens Natomedlemskap. Ett av kriterierna inom MAP-processen är nämligen att ett kandidatland ska ha löst alla gräns- och minoritetskonflikter med sina grannar. Samma moratorium gällde Ukraina efter 2014, då Ryssland annekterade Krimhalvön och tog kontroll över territorier i Donbas i öst, med stöd av separatister. 

Montenegro blev medlem 2017, Nordmakedonien anslöts 2020 och i april 2023 blev Finland den 31:a medlemsstaten. 

Tillbaka till kärnuppgiften

Rysslands ingripande till förmån för Sydossetien och Abchazien och anfallen mot Georgien 2008 lade grunden för en omvärdering av säkerhetsläget i Europa. 2009 inledde Nato en revidering av sitt strategiska koncept och i den version som antogs 2010 betonades åter kraftfullt vikten av territoriellt kollektivt försvar. I efterhand framstår Georgienkriget dock bara som en liten förövning till vad som skulle komma i det mycket större i Ukraina. Den ryska illegala annekteringen av Krimhalvön 2014 fick Nato att lägga in högsta växeln för att stärka försvaret vid alliansens östfront (se Verksamheten och Nato och Ryssland). Det nya säkerhetsläget innebar också förändringar i den militära strukturen (se Uppbyggnaden).

Det alltmer aggressiva och aktiva Ryssland satte förnyat fokus på Nato som medlemsklubb. Under tiden efter kalla kriget var tillhörighet inte en lika viktig fråga men i ett skarpt läge fick tidigare samarbetspartner plötsligt se sig stå utan tillgång till information och inflytande. För att behålla relationen med viktiga partner beslutade toppmötet 2014 om ett nytt program för utvidgat samarbete med Natos allra mest närstående partner: Enhanced Oppurtunities Program, EOP (se Sverige och Nato). Detta gavs till fem viktiga partnerländer: Sverige och Finland med sitt strategiska läge vid Östersjön, Jordanien vid den konflikthärjade gränsen mot krigets Syrien, Georgien med sitt särskilda samarbete i Nato-Georgia Commission och Australien intill det strategiskt allt viktigare Asien.

Nya utmaningar

Den nygamla hotbilden från Ryssland utgjorde inte det enda problemet för Nato som också plågades av stora interna spänningar, särskilt när Donald Trump var USA:s president 2017–2021. Trump kallade Nato föråldrat och hotade med att villkora försvarsgarantierna om inte länderna i Europa ökade sina anslaget till försvaret.

Relationen till medlemslandet Turkiet har också utgjort ett problem för Nato. Under president Recep Tayyip Erdoğan har Turkiet utmanat alliansen genom att etablera en ny politisk och militär vänskap med Ryssland. I debatten har det därför hörts krav på uteslutning av Turkiet.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 innebär ett helt nytt säkerhetsläge. Nato hade redan före invasionen gjort klart att det inte var aktuellt att skicka militär till Ukraina. Däremot hjälper Nato till med att samordna icke-militära stödinsatser till Ukraina medan enskilda Natoländer bistår med vapen. En direkt följd av invasionen blev också att både Sverige och Finland beslutade att ansöka om medlemskap i Nato. Finland blev Natos 31:a medlemsland i april 2023 och i Sverige i mars 2024.