Nato

Nato – Inledning

Nato är både en politisk organisation och en militär försvarsallians. När alliansen bildades 1949 bestod den av tio västeuropeiska stater samt USA och Kanada. I dag har Nato 32 medlemsländer sedan Finland och Sverige anslutits. 

Nordatlantiska fördragsorganisationen (North Atlantic Treaty Organization, Nato), eller Atlantpakten, bildades efter andra världskriget när spänningarna mellan västmakterna och det kommunistiska Sovjetunionen blev allt tydligare (se Framväxten).

Atlantpakten, Natos grundstadga, pekar inte uttryckligen ut någon fiende. Men dess ursprungliga syfte var att hindra Sovjetunionen från att utvidga den kommunistiska maktsfären i Europa. Natoländernas samordning av västliga, framför allt militära, resurser skulle avskräcka östblocket från väpnade angrepp. Om en medlemsstat ändå anfölls skulle Nato kollektivt komma till dess försvar inom det nordatlantiska området. Det kollektiva försvaret utgör fortfarande grunden för Nato.

Efter Sovjetunionens upplösning 1991 och det kalla krigets slut ställdes Nato inför nya former av hot. Försvarsalliansen tog på sig nya uppgifter, till exempel fredsbevarande och fredsskapande insatser i före detta Jugoslavien och i Afghanistan. Samarbetet med Ryssland prioriterades högt av Natoländerna men samarbetet blev av olika skäl aldrig särskilt framgångsrikt. Ryssland ogillade att Nato öppnade sina dörrar för länder från det forna sovjetdominerade östblocket.

Rysk aggression

Särskilt gäller detta konflikten i Ukraina. Rysslands annektering av Krimhalvön våren 2014 och militär inblandning på ukrainskt territorium i öster, samt fortsatta aggressioner mot flera länder i Europa, fick flera medlemmar att tala om behovet av ett nytt strategiskt koncept för Nato. Utvecklingen från 2022 stärker den bilden.

Redan från 2014 hamnade Natos fokus åter på Europa och ursprungsuppgiften kollektivt försvar. Nato placerade för första gången trupper i de baltiska staterna och i Östeuropa. Insatsstyrkan NRF ökade i storlek, redo att undsätta det medlemsland som angrips (se vidare Uppbyggnaden). Kommandostrukturen ändrades i syfte att åter kunna förflytta stora trupper över land och hålla sjövägarna mellan USA och Europa öppna.

Enighet mellan alla medlemmar (konsensus) är en förutsättning för att beslut ska kunna fattas inom Nato. Vissa medlemmar har dock ofta haft motstridiga intressen och uppfattningar i centrala frågor. Strävan efter enighet har inte heller underlättats av att Nato rymmer två stater som länge varit fientligt inställda till varandra, Turkiet och Grekland. Turkiets närmande till Ryssland har också varit ett problem.

Men historiskt sett är Nato en framgångsrik allians. Det finns få, om ens några, liknande exempel på allianser som fungerat och utvecklats så länge som Nato.

Sveriges roll

Sedan 1990-talet har Sverige deltagit med styrkor i Natos fredsbevarande insatser. År 2014 knöts Sverige närmare Nato genom en ny form av samarbetsavtal för särskild utvalda partner. Det innebar bland annat att Sverige tillsammans med Finland 2018 deltog i den största Natoövningen sedan kalla krigets slut, på norsk mark. Frågan om en svensk ansökan om medlemskap i Nato väcktes till en del redan i december 2021 då Moskva framförde krav på vetorätt i fråga om vidare utvidgning av Nato samtidigt som stora ryska trupper samlats vid den ukrainska gränsen. I och med det storskaliga ryska anfallet mot Ukraina i februari 2022 fick frågan högsta aktualitet.

Bara tre månader senare, i maj 2022, ansökte både Sverige och Finland om medlemskap i försvarsalliansen. Ett anslutningsprotokoll skrevs vid Natos toppmöte i Madrid i juli. Men ett medlemskap blir inte av förrän samtliga Natomedlemmars parlament har ratificerat ansökningarna. Både Turkiet och Ungern drog ut på godkännandet av Sverige och först den den 7 mars 2024 var det svenska medlemskapet ett faktum. För Finlands del var processen klar nästan ett år tidigare, i april 2023.

Både Sverige och Finland fattade beslut om att söka medlemskap som en direkt följd av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari, som drastiskt förändrat det säkerhetspolitiska läget i Europa (se vidare Sverige och Nato). 

Nato – Framväxten

Grunden för Nato lades under åren strax efter andra världskriget. De allierades seger över Nazityskland förvandlades snabbt till ett kallt krig mellan västländerna, anförda av USA, och östländerna som kontrollerades av Sovjetunionen.

I mars 1948 slöt fem länder i Västeuropa (Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Storbritannien) en pakt om gemensamt självförsvar och utökat ekonomiskt samarbete, Brysselpakten. För USA var Brysselpakten ett tecken på att länderna var beredda att gemensamt söka en lösning på sina säkerhetsproblem, vilket var en förutsättning för amerikanskt engagemang i Europas framtida säkerhet. Sovjetunionen uppfattade pakten som ett hot.

I slutet av 1948 förhandlade Brysselpaktsstaterna med USA:s och Kanadas regeringar om att ta med dessa i ett utvidgat försvarssamarbete. Nordatlantiska fördraget eller Atlantpakten (North Atlantic Treaty) tog form. Danmark, Island, Italien, Norge samt Portugal inbjöds också att underteckna avtalet.

Trots sovjetiska påtryckningar för att förhindra avtalet kunde Atlantpakten undertecknas av de tolv staternas representanter vid ett möte i Washington den 4 april 1949.

Genom Atlantpaktens femte paragraf, den så kallade artikel 5, förband sig staterna att betrakta ett väpnat angrepp mot någon av dem som ett angrepp mot dem alla. Vidare drog Atlantpakten upp riktlinjer för samarbetsområden som inte var direkt knutna till försvarssamarbetet. Staterna skulle förbättra sina inbördes ekonomiska relationer, bygga upp demokratiska institutioner och på det viset bidra till en fredlig världsordning.

Huvudkommando i Europa

Då det kommunistiska Nordkorea invaderade Sydkorea 1950 drog alliansstaterna genast paralleller till risken för sovjetiska hot mot Europa. Därför beslutade man att ge alliansens organisation, som hittills bara hade bestått av det Nordatlantiska rådet (NAC), en fastare utformning. General Dwight D Eisenhower (allierad överbefälhavare under andra världskriget, senare USA:s president) utsågs till högste befälhavare för det europeiska huvudkommandot, det vill säga de allierade styrkor som skulle försvara Europa. Dessa fick våren 1951 ett permanent högkvarter utanför Paris. Hit lokaliserades även hela Natos högkvarter 1952 och britten Hastings Ismay blev dess förste generalsekreterare. Samma år upptogs Turkiet och Grekland i alliansen.

För att stärka alliansen mot Sovjetunionen ansåg USA att det dåvarande Västtyskland borde få bidra till Natoförsvaret med egna militära styrkor. I maj 1955 blev Västtyskland formellt medlem i Nato.

Nio dagar senare undertecknade Sovjetunionen en försvarsallians, Warszawapakten, tillsammans med Albanien, Bulgarien, Polen, Rumänien, Tjeckoslovakien, Ungern och Östtyskland. Därmed cementerades Europas delning och det så kallade kalla kriget mellan öst och väst kom att prägla säkerhetspolitiken i Europa fram till Sovjetunionens upplösning 1991. Spanien blev Natomedlem 1982 men beslutade först 1986 att ansluta sig till det militära samarbetet.

Inre motsättningar

Inom Nato var frågan om kontrollen av kärnvapen konfliktfylld. Det hade den varit ända sedan Nato 1954 beslutat att amerikanska kärnvapen var nödvändiga för alliansens försvar. USA försäkrade att landet skulle avfyra sina kärnvapen mot Sovjetunionen om Europa blev angripet (kärnvapengarantin).

Frankrike betraktade emellertid den amerikanska kärnvapengarantin med stor tveksamhet, både därför att den inte ansågs riktigt trovärdig och därför att den innebar ett starkt beroende av USA. Frankrike började 1958 bygga upp en egen kärnvapenstyrka och valde 1966 att lämna Natos militära samarbete. De franska styrkorna skulle därmed inte automatiskt kunna mobiliseras av Natokommandot i Europa i händelse av krig. Nato tvingades flytta sina högkvarter från Frankrike till Belgien. Frankrike fortsatte dock att delta i Natos politiska samarbete och år 2009 återinträdde Frankrike i det militära samarbetet utom när det gäller just kärnvapnen.

Nedrustning

År 1972 enades USA och Sovjetunionen om begränsningar av strategiska kärnvapen, det så kallade Salt I-avtalet (Strategic Arms Limitation Talks). Ett Salt II-avtal om fortsatta begränsningar av strategiska vapen undertecknades 1979. Men Warszawapaktens upprustning – inte minst av kärnvapenrobotar – fortsatte att oroa Natoländerna. Särskilt de nya sovjetiska medeldistansrobotarna SS-20 upplevdes som ett allvarligt hot.

Därför fattade Nato 1979 det så kallade dubbelbeslutet. Enligt detta skulle Nato placera ut 572 kärnvapenstridsspetsar med medeldistansräckvidd (Intermediate-Range Nuclear Forces, INF) i bland annat Västtyskland och Storbritannien. Eftersom dessa kunde nå stora delar av Sovjetunionen, medan de sovjetiska SS-20-robotarna endast kunde nå mål i Västeuropa, skulle Sovjetunionen avskräckas från ett angrepp.

Om Warszawapakten däremot lovade att minska sin arsenal av medeldistansrobotar i Europa skulle Nato reducera omfattningen av de nya utplaceringarna. Detta var dubbelbeslutets andra del. I praktiken innebar detta att Sovjetunionen skulle dra bort ett stort antal kärnvapen, utan annan motprestation från Nato än att det inte utplacerades några nya robotar i Västeuropa. Sovjetunionen förkastade budet som orimligt.

Utplaceringarna inleddes 1983. Dagen efter det att de första robotarna anlänt till Västtyskland avbröt Sovjetunionen alla nedrustningsförhandlingar med omedelbar verkan, offentliggjorde planer på utplacering av nya kärnvapen i Europa och vägrade ange något datum för nya förhandlingar med USA.

Kommunismens fall

När nedrustningsförhandlingarna om medeldistansvapen återupptogs i början av 1985 hade förutsättningarna ändrats dramatiskt. Michail Gorbatjov, som gjort sig känd för ett helt nytt säkerhetspolitiskt tänkande, hade nu tagit över makten i Sovjetunionen.

Relationerna mellan supermakterna förbättrades märkbart och efter långa förhandlingar enades USA och Sovjetunionen i slutet av 1987 om att alla USA:s och Sovjetunionens medeldistanskärnvapen på global basis skulle förstöras. Samtidigt förde USA och Sovjet samtal om en halvering av antalet långdistanskärnvapen.

Efter ett initiativ av Gorbatjov beslutade Warszawapakten 1989 att genomföra stora nedskärningar av sina konventionella stridskrafter i Europa vilka var numerärt överlägsna Natos.

1989 blev också de politiska omvälvningarnas år i Europa. De kommunistiska regeringarna föll i Öst- och Centraleuropa och Berlinmuren – den kanske mest tydliga symbolen för det kalla kriget och Europas delning – revs.

Inga fiender?

För Natos egen del innebar omvälvningarna en triumf blandad med förvirring. Alliansens politiska och militära sammanhållning hade bestått provet. Dess huvudmotståndare höll på att falla samman, men hade organisationen därför ”gjort sitt” och blivit mogen för avveckling?

Sommaren 1990 förklarade Nato att man inte längre betraktade Sovjetunionen och de öst- och centraleuropeiska länderna som fiender. Sovjetunionen å sin sida accepterade en återförening av de bägge tyska staterna. I oktober samma år blev det enade Tyskland medlem i Nato och i november enades Nato och Warszawapakten om långtgående nedrustning av konventionella stridskrafter (CFE-avtalet, Conventional Armed Forces in Europe).

1991 meddelade länderna i Warszawapakten att den alliansen skulle upplösas. Samma år avgick Gorbatjov och Sovjetunionen upplöstes. Nato offentliggjorde för första gången sin militära strategi, New Strategic Concept, som utmålade den nya säkerhetspolitiska hotbilden som svårförutsägbar, mångfacetterad och inte alltid renodlat militär.

Den amerikanske presidenten George H W Bush presenterade i början av 1990-talet flera nedrustningsinitiativ och avtalade med sin ryske kollega Boris Jeltsin att länderna skulle minska sina kärnvapenarsenaler ytterligare. Även Natomedlemmar beslutade om långtgående nedskärningar av sina försvarsmakter.

Kriget i forna Jugoslavien

När hotet från öst övergick i samarbete ökade Natos intresse för fredsbevarande insatser vilka kunde ge alliansen ett nytt existensberättigande. Under inbördeskriget i det forna Jugoslavien i början av 1990-talet bevakade Natoflyg bosniskt territorium, bland annat för att skydda FN-personalen i den fredsbevarande styrkan Unprofor (United Nations Protection Force). På FN:s uppdrag deltog Natoförband i upprättandet av en fredad zon runt Sarajevo och andra bosniska städer. Sedan kriget i Bosnien trappats upp under 1994 och 1995 utförde Nato allt oftare på FN:s uppdrag flyganfall mot framför allt bosnienserbiska militära mål.

Genom det fredsavtal som slöts 1995 fick Nato ledningen för en större multinationell styrka, Ifor (Implementation Force), som skulle övervaka och genomdriva avtalets politiska delar (läs mer i kapitlet Fredsfrämjande operationer).

Natos 50-årsfirande 1999 dämpades betydligt av det faktum att försvarsalliansen befann sig i en öppen militär konflikt med Serbien om den serbiska provinsen Kosovo. Det var Natos första storskaliga konflikt någonsin.

För att skydda Kosovos albanska majoritetsbefolkning från serbiska övergrepp inledde Nato flygangrepp mot Serbien, Montenegro och serbiska mål i Kosovo. Anfallet var inte var sanktionerat av FN:s säkerhetsråd. Efter flera rundor stormaktsdiplomati utformades en internationell fredsplan och en Natoledd fredsbevarande styrka skapades, Kfor (Kosovo Force, se Fredsfrämjande operationer).

Partnerskap för fred

Parallellt med den fredsskapande verksamheten i före detta Jugoslavien stod frågan om att utvidga Nato österut i fokus. Sedan början av 1990-talet hade flera av de central- och östeuropeiska länderna ansökt om medlemskap i Nato. De befann sig i ett säkerhetspolitiskt ingenmansland mellan Västeuropa och Ryssland och fruktade för vad den instabila situationen i hela det forna Sovjetunionen kunde leda till.

Ryssland å sin sida uppfattade en utbredning av Nato som hotfull och ett sätt för USA att utvidga sitt inflytande och sin militära närvaro i området. Natoländerna var till en början tveksamma till att släppa in de östeuropeiska staterna. Som ett försök att lugna de länder som ville närma sig Nato utan att irritera Ryssland inrättades efter ett amerikanskt initiativ en ny samarbetsform inom den europeiska säkerhetspolitiken, Partnerskap för fred (PFF), vid Natos toppmöte i januari 1994. Genom att ansluta sig till PFF fick europeiska länder i den europeiska säkerhets- och samarbetsorganisationen Osse som inte var medlemmar i Nato, till exempel Sverige, möjlighet att samarbeta med alliansen.

Inom PFF genomförde länderna militära samövningar av typen fredsbevarande och fredsskapande operationer samt räddningsinsatser och humanitära insatser. 1997 hade PFF-verksamheten växt så kraftigt att Nato och partnerländerna började överväga att förändra formerna för samarbete. I maj 1997 beslöt de att bilda en ny organisation, det Euro-atlantiska partnerskapsrådet (EAPR, på engelska EAPC). Inom rådet skulle de då 28 Natoländerna och ett antal partnerländer kunna mötas för dialog och konsultationer samt planera mer strukturerat för PFF-övningar.

I PFF/EAPR ingår i dag 18 länder utöver Natomedlemmarna. Många av dessa är länder i Centralasien och Kaukasien. De har relativt få gemensamma intressen med de länder i Europa som fortfarande inte är Natomedlemmar. Denna utveckling har gjort att PFF/EAPR har förlorat i betydelse. 

11 september 2001

Natos strategiska koncept från 1991 uppdaterades 1999. De renodlat militära hoten tonades ned ytterligare medan andra säkerhetshot, till exempel ekonomiska och politiska, fick en mer framträdande plats.

Men de terrorattacker som skakade USA i grunden den 11 september 2001 påverkade också Nato. Detta underströks av att Nato redan den 12 september 2001 för första gången i sin historia åkallade den så kallade artikel 5 i Natostadgan, som föreskriver ömsesidig hjälp vid ett angrepp mot någon medlemsstat.

Det fanns två något paradoxala aspekter av denna situation. För det första hade Nato i över 50 år levt i föreställningen att om artikel 5 någonsin skulle åberopas så skulle det vara USA som kom till de svagare västeuropeiska Natoländernas undsättning vid ett anfall österifrån. Nu blev det i stället de västeuropeiska allierade och Kanada som på detta vis förklarade sin solidaritet med det attackerade USA. För det andra var Nato som sådant helt oförberett på att faktiskt agera mot det strategiska terrorangreppet mot USA som nätverket al-Qaida och dess ledare Usama bin Ladin hade genomfört. Dels hade man en mycket begränsad beredskap vad gällde terroristbekämpning, dels saknades det helt enkelt mål att slå mot. Natoländerna hade som alla andra stater vant sig vid att definiera hot i termer av andra stater, som ju innehåller många möjliga anfallsmål i händelse av en motattack.

USA:s krig i Afghanistan

USA tog från början tacksamt emot hjälp från Natoländerna. Nato lånade till exempel ut sin flotta av luftövervakningsflygplan (Awacs) till USA, vars egna resurser då var upptagna på annat håll, och erbjöd amerikanskt flyg fri tillgång till luftrum och flygfält inom alliansen.

USA kom snart att definiera kampen mot al-Qaida som kampen mot terroristnätverkets baser i Afghanistan, vilket sedan början av 1990-talet styrdes av den fundamentalistiska, islamistiska talibanregimen. Efter mindre än en månad fick USA, efter betydande diplomatiskt arbete, ett mandat av FN:s säkerhetsråd att agera militärt i Afghanistan för att antingen få talibanregimen att utlämna al-Qaida-terroristerna eller, om så inte skedde, avsätta talibanerna med våld. Eftersom talibanerna avfärdade USA:s krav påbörjades militära operationer mot Afghanistan i oktober 2001, vilket ledde till talibanregimens fall bara en dryg månad senare.

När talibanerna drivits från makten inrättades med FN-stöd en ny provisorisk regering i Afghanistan, och den stöddes av en internationell säkerhetsstyrka Isaf (International Security Assistance Force). Här fick Nato sitt första stora uppdrag utanför den europeiska kontinenten, när man övertog ledningen och ansvaret för Isaf i augusti 2003 (se Fredsfrämjande operationer).

Irakkriget frestar på sammanhållningen

USA:s krig mot terrorismen fick en fortsättning i det anfall mot Irak som en USA-ledd allians inledde under våren 2003. Syftet var att avsätta president Saddam Hussein och ”avväpna” Irak, det vill säga finna och förstöra de massförstörelsevapen som påstods finnas i landet i strid mot FN:s resolutioner.

Nato som organisation deltog inte kriget men det innebar en allvarlig påfrestning på sammanhållningen inom alliansen. Precis som EU var Nato djupt splittrat när det gällde anfallet mot Irak. Ungefär hälften av Nato- och EU-länderna stödde anfallsplanerna, och Storbritannien och Polen bidrog med trupp. Den andra hälften – under främst fransk och tysk ledning – var helt emot.

Dessutom kom solidariteten inom alliansen att ifrågasättas. Turkiet åberopade Natostadgans artikel 4 som talar om konsultationer inom alliansen i händelse av yttre hot. Turkiet begärde att Nato skulle initiera ett visst planeringsarbete för den händelse att Irak skulle vedergälla ett amerikanskt anfall med ett motanfall mot Turkiet.

Belgien, Frankrike och Tyskland lade in sina veton mot denna begäran vilket kunde tolkas som att några Natoallierade inte ville komma till ett annat allierat lands försvar när detta kände sig hotat. Detta ansågs av många stå i strid med hela Natos kärna, de ömsesidiga försvarsgarantierna. Motivet för de tre länderna att lägga in sina veton var att man inte ville se ett krig mot Irak som oundvikligt.

Konflikten löste sig på mindre än en vecka genom att ett beslut om att inleda planering för ett eventuellt skydd av Turkiet togs av ett annat Natoorgan, Försvarsplaneringskommittén – där Frankrike inte ingick. Detta beslut fattades med Frankrikes goda minne, eftersom man börjat inse hur destruktivt för alliansen det skulle vara om Turkiets begäran inte blev uppfylld.

En annan insats som splittrade alliansen var insatsen i Libyen 2011 då en Natoledd allians genomförde flygräder för att skydda civilbefolkningen under ett uppror mot landets diktator Muammar Gaddafi (se Fredsfrämjande operationer).

Fler länder ansluts

Vid Natos toppmöte i Madrid i juli 1997 inbjöds Polen, Tjeckien och Ungern till förhandlingar om medlemskap. De tre länderna upptogs formellt som Natomedlemmar vid alliansens 50-årsjubileum i april 1999.

Med George W Bush i Vita huset från 2001 ökades tempot i utvidgningsprocessen. USA ansåg att man hade en moralisk skyldighet att hjälpa de små länderna i till exempel Baltikum att säkra sin plats i det västliga Europa genom ett Natomedlemskap. Under de närmaste två åren leddes därför en process inom Nato för att ta upp inte bara de syd- och östeuropeiska länderna Bulgarien, Rumänien, Slovakien och Slovenien utan också de tidigare sovjetrepublikerna Estland, Lettland och Litauen. Ryssland bedömde att utvidgningen skulle äga rum vare sig man protesterade eller inte, varför det ryska motståndet tonades ned betydligt.

Vid Natos toppmöte i Prag 2002 bjöds alla sju länderna in och två år senare var de upptagna som medlemmar.

Vid toppmötet i Riga 2006 togs det inte in några nya medlemmar, men Natoledarna konstaterade att Albanien, Kroatien och Makedonien befann sig på rätt spår inom den plan som gjorts upp för vägen till Natomedlemskap, Membership Action Plan (MAP).

Vid toppmötet i Rumäniens huvudstad Bukarest våren 2008 inbjöds Albanien och Kroatien att bli Natomedlemmar så fort de kriterier som ställts upp i MAP-processen infriats. I april 2009 blev Albanien och Kroatien formellt medlemmar i Nato.

Vad gällde Georgien och Ukraina, vars regeringar agerat aktivt för anslutning till Nato, utlovade Natos ledare vid toppmötet 2006 en ”intensifierad dialog”. I klartext innebar detta att de båda ländernas inrikes- och utrikespolitiska problem, särskilt vad gäller Ryssland och minoritetsfrågor, gjorde att Nato inte kunde utlova något medlemskap för dem vare sig på kort eller medellång sikt. Men toppmötet i april 2008 föregicks av en intensiv debatt bland Natoländerna. USA med flera ville ge Georgien och Ukraina MAP-status, medan bland annat Frankrike och Tyskland var emot, vilket framför allt berodde på det starka ryska motståndet mot planerna. Ryssland såg både Georgien och Ukraina som del av sin historiska intressesfär. Kompromissen blev att inte ge Georgien och Ukraina MAP-status, samtidigt som Nato fastslog att länderna skulle kunna bli medlemmar i framtiden.

Men utvecklingen kom att gå åt ett annat håll. Den ryska erkännandet sommaren 2008 av Sydossetien och Abchazien som självständiga stater satte effektivt stopp för Georgiens Natomedlemskap. Ett av kriterierna inom MAP-processen är nämligen att ett kandidatland ska ha löst alla gräns- och minoritetskonflikter med sina grannar. Samma moratorium gällde Ukraina efter 2014, då Ryssland annekterade Krimhalvön och tog kontroll över territorier i Donbas i öst, med stöd av separatister. 

Montenegro blev medlem 2017, Nordmakedonien anslöts 2020 och i april 2023 blev Finland den 31:a medlemsstaten. 

Tillbaka till kärnuppgiften

Rysslands ingripande till förmån för Sydossetien och Abchazien och anfallen mot Georgien 2008 lade grunden för en omvärdering av säkerhetsläget i Europa. 2009 inledde Nato en revidering av sitt strategiska koncept och i den version som antogs 2010 betonades åter kraftfullt vikten av territoriellt kollektivt försvar. I efterhand framstår Georgienkriget dock bara som en liten förövning till vad som skulle komma i det mycket större i Ukraina. Den ryska illegala annekteringen av Krimhalvön 2014 fick Nato att lägga in högsta växeln för att stärka försvaret vid alliansens östfront (se Verksamheten och Nato och Ryssland). Det nya säkerhetsläget innebar också förändringar i den militära strukturen (se Uppbyggnaden).

Det alltmer aggressiva och aktiva Ryssland satte förnyat fokus på Nato som medlemsklubb. Under tiden efter kalla kriget var tillhörighet inte en lika viktig fråga men i ett skarpt läge fick tidigare samarbetspartner plötsligt se sig stå utan tillgång till information och inflytande. För att behålla relationen med viktiga partner beslutade toppmötet 2014 om ett nytt program för utvidgat samarbete med Natos allra mest närstående partner: Enhanced Oppurtunities Program, EOP (se Sverige och Nato). Detta gavs till fem viktiga partnerländer: Sverige och Finland med sitt strategiska läge vid Östersjön, Jordanien vid den konflikthärjade gränsen mot krigets Syrien, Georgien med sitt särskilda samarbete i Nato-Georgia Commission och Australien intill det strategiskt allt viktigare Asien.

Nya utmaningar

Den nygamla hotbilden från Ryssland utgjorde inte det enda problemet för Nato som också plågades av stora interna spänningar, särskilt när Donald Trump var USA:s president 2017–2021. Trump kallade Nato föråldrat och hotade med att villkora försvarsgarantierna om inte länderna i Europa ökade sina anslaget till försvaret.

Relationen till medlemslandet Turkiet har också utgjort ett problem för Nato. Under president Recep Tayyip Erdoğan har Turkiet utmanat alliansen genom att etablera en ny politisk och militär vänskap med Ryssland. I debatten har det därför hörts krav på uteslutning av Turkiet.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 innebär ett helt nytt säkerhetsläge. Nato hade redan före invasionen gjort klart att det inte var aktuellt att skicka militär till Ukraina. Däremot hjälper Nato till med att samordna icke-militära stödinsatser till Ukraina medan enskilda Natoländer bistår med vapen. En direkt följd av invasionen blev också att både Sverige och Finland beslutade att ansöka om medlemskap i Nato. Finland blev Natos 31:a medlemsland i april 2023 och i Sverige i mars 2024.

Nato – Uppbyggnaden

Nato är uppdelat i en civil politisk och en militär del. I de civila organen fattas de avgörande besluten om Natos politik. Den militära delen är underställd de civila organen. Det finns inga ”överstatliga” militära förband inom Nato, medlemsländernas nationella försvarsmakter utgör de enda militära resurserna.

Atlantpakten från 1949 föreskrev endast att ett gemensamt organ skulle inrättas, Nordatlantiska rådet (NAC). Men NAC skulle se till att organisationer och institutioner skapades så att paktens mål kunde uppfyllas. Det är utifrån dessa riktlinjer som dagens Nato med dess många underorganisationer har växt fram.

De civila organen har till sin hjälp de en mängd Natokommittéer som genomför utredningar i olika frågor. Det finns också ett särskilt sekretariat som administrerar den civila verksamheten.

Natos militära förvaltningsapparat bistår de civila organen med rådgivning samt med att se till att de politiska besluten verkställs militärt. Medlemsländernas nationella trupper samordnas under befäl på skilda nivåer och i olika områden (den så kallade militära integrerade kommandostrukturen). Denna struktur omfattar ett antal högkvarter i Europa samt på den nordamerikanska östkusten.

Natos civila struktur

Nordatlantiska rådet (North Atlantic Council, NAC) är alliansens högsta beslutsfattande organ. Inom rådet fattar medlemsländerna de övergripande besluten om alliansens politik och militära planering.

Medlemsstaterna sammanträder på tre olika nivåer inom Nordatlantiska rådet. Deras permanenta representanter (det vill säga Natoambassadörer stationerade vid högkvarteret i Bryssel) möts vanligtvis minst en gång i veckan. Medlemsländerna träffas även utrikesminister- eller försvarsministernivå två gånger om året. På den tredje nivån sammanträder medlemsländernas stats- eller regeringschefer. Dessa möts med längre mellanrum, ofta vartannat år. Formellt har sammanträdena, oavsett nivå, samma vikt.

Konsultationer spelar en viktig roll inom Nato eftersom besluten fattas enhälligt. Alla medlemmar har vetorätt, men det är vanligare att eventuella meningsskiljaktigheter löses genom förhandlingar än genom att något land faktiskt lägger ett veto vid sittande bord. Medlemsstaterna har dock möjlighet att reservera sig mot beslut de ogillar, och de kan också avstå från att delta i en viss verksamhet som beslutas av NAC.

Medlemsländerna har formellt samma dignitet i NAC, alla har en röst vid mötena. Detta gäller även länder som saknar egna militära styrkor men som ändå är fullvärdiga medlemmar av Nato, till exempel Island. USA har dock, som det politiskt och militärt mäktigaste landet, traditionellt haft störst inflytande. Även Tyskland, Storbritannien och Frankrike är, på grund av sina ekonomiska och militära resurser, centrala länder för Natos beslutsfattande. Under NAC finns ett nätverk av kommittéer, vilka behandlar förslag som sedan filtreras uppåt i systemet.

För att ge medlemsländerna större inflytande över alliansens kärnvapenprogram bildades Kärnvapenplaneringsgruppen (Nuclear Planning Group, NPG) 1966. Gruppen handlägger planering och policyfrågor för alliansens kärnvapen. Diskussionerna rör allt från nedskärningar av Natos kärnvapen till spridningen av kärnvapen i världen. Gruppen sammanträder periodiskt på försvarsministernivå. Alla länder förutom Frankrike deltar i gruppen som är underordnad det Nordatlantiska rådet.

Generalsekreteraren och den civila staben

Generalsekretaren har i Nato, liksom i många andra stora internationella organisationer, en central roll, men inga formella befogenheter att styra Natos politik. Som ordförande för de flesta större Natokommittéer, bland andra NAC och NPG, har generalsekreteraren ändå  betydelse. Generalsekreteraren, som av tradition alltid är europé, är också Natos talesman i kontakter med regeringar och massmedier, samt chef för Natos internationella stab i Bryssel. Ämbetet innehas av Jens Stoltenberg, norsk socialdemokratisk tidigare statsminister, som i 2014 efterträdde den före detta danske statsministern, liberalen Anders Fogh Rasmussen. Stoltenbergs mandat har förlängts tre gånger, det nuvarande löper ut den 1 oktober 2024.

Natos militära struktur

Det högsta militära organet inom Nato är Militärkommittén (Military Committee, MC). Till dess uppgifter hör att ge råd till Nordatlantiska rådet i militära frågor. Militärkommittén ger också direktiv till Natos huvudbefälhavare i den integrerade militära kommandostrukturen (se nedan).

Militärkommittén lyder direkt under Nordatlantiska rådet och består av medlemsländernas försvarsstabschefer. Island, som saknar ett eget militärt försvar, har en civil representant i Militärkommittén. På försvarsstabschefsnivå möts Militärkommittén minst tre gånger om året. Försvarsstabscheferna utser i sin tur ställföreträdare som utgör kommitténs permanenta session vid Natohögkvarteret i Bryssel. Militärkommitténs ordförande är alliansens främsta militära företrädare.

Till sin hjälp har kommittén ett sekretariat, den Internationella militära staben (IMS) i Natohögkvarteret i Bryssel. Staben, på omkring 500 personer – huvudsakligen militära officerare – är uppdelad i fem huvudavdelningar, som ägnar sig åt exempelvis koordinering av underrättelser, operationer, krigsplanläggning och logistik.

Natos militära struktur består i övrigt schematiskt av två delar: den integrerade militära kommandostrukturen och Natos styrkestruktur.

Den integrerade militära kommandostrukturen

Åren 2002–2003 beslutade Natoländerna att fundamentalt omstrukturera Natos militära delar, främst beroende på den förändrade hotbilden och de nya uppgifter som alliansen tagit på sig. 2010 reducerades antalet primära kommandon till sex. Sju år senare, 2017, när det säkerhetspolitiska läget åter hade försämrats, beslutade medlemsländerna att etablera två nya kommandon.

Huvudkommandot för operationer Aco (Allied command operations) ansvarade under det kalla kriget för försvaret av Europa. Genom en omorganisering 2003/2004 fick ACO på strategisk nivå ansvar för alla Natos operationer, oavsett var de utförs. Dess högste befälhavare kallas Saceur (Supreme allied commander in Europe) – en post som traditionellt innehas av en amerikansk officer (general eller amiral). Denne är också chef för det amerikanska Europakommandot US European command (Eucom) i Stuttgart i Tyskland. Eucom leder amerikanska trupper som är baserade i Europa.

Saceur har sitt högkvarter Shape (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) i Mons i Belgien. Därifrån utövas den högsta ledningen och planeringen av alla operationer – både fredsfrämjande insatser och de som rör traditionellt territorialförsvar – samt militära övningar med Natoförband på global basis.

När det gäller fredsfrämjande (fredsbevarande och fredsskapande) insatser ligger initiativet alltid på politisk nivå. Nordatlantiska rådet måste först besluta om att Nato ska göra något i en viss konflikt, till exempel i Afghanistan, innan Natos militära myndigheter kan agera. I händelse av att något Natoland skulle bli indraget i ett krig genom ett väpnat angrepp utifrån leder Saceur alla land-, sjö- och flygstridskrafter i området och får själv ta initiativ till aktioner för att komma till landets försvar. Saceur är dock, i likhet med alla andra militära befälhavare inom Nato, underställd civil ledning genom Nordatlantiska rådet. Detta innebär bland annat att varje Natolands regering måste godkänna Saceurs krigsplanläggning för att denne ska få disponera landets militära förband. Detta innebär att varje Natoland självt i varje konfliktsituation kan avgöra vilken form av stöd som ska ges, och detta stöd är inte med automatik militärt. Island kan endast ge civilt stöd, eftersom man inte har någon försvarsmakt alls, men är trots detta fullvärdig medlem i Nato.

När det gäller fredsfrämjande operationer har Natomedlemmarna ännu större valfrihet, eftersom sådana operationer i regel inte rör bestämmelserna om ömsesidigt stöd enligt artikel 5 i stadgan. Vid Natos operationer i Kosovo 1999 avstod Grekland – som motsatte sig operationerna men inte ville lägga in sitt veto mot dem – från att bidra till dem överhuvudtaget. På ett liknande sätt avstod Tyskland och några andra länder från att delta i Natos insats i Libyen 2011, trots att denna – i motsats till insatsen i Kosovo – baserades på ett FN-mandat.

Under Saceur och ACO lyder på operativ nivå två underkommandon. Det ena är Joint Force Command Brunssum har ett regionalt fokus på Centraleuropa och nordvästra Europa, inklusive Östersjöområdet och är baserat i Brunssum, Nederländerna. JFC Brunssum leds i regel av en tysk general. Det andra, Joint Force Command Naples,har regionalt fokus på södra Europa och är beläget i Neapel i Italien. JFC Naples leds alltid av en amerikansk amiral, som dessutom är chef för den amerikanska 6:e flottan i Medelhavet.

Ytterligare två kommandon tillkom 2019. Joint Force Command Norfolk på USA östkust är ett marint kommando som ska säkra att trupp- och materialförstärkningar från USA når fram till Europa och skydda de nordatlantiska sjövägarna. Joint Support and Enabling Command i Ulm i södra Tyskland ska säkra förflyttningar över land och samordna alliansens logistiska funktioner. 

Delvis parallellt med den operativa nivån finns den taktiska eller försvarsgrensspecifika nivån. Allied Air Command (Aircom) i Ramstein i Tyskland har ansvar för alliansens luftstridskrafter. Allied Maritime Command (Marcom) i Northwood, Storbritannien, hanterar alliansens marina stridskrafter, och Allied Land Command (Landcom) i Izmir iTurkiet, ansvarar för arméstridskrafterna.

Allied Command Transformation (ACT) ingår inte i den militära kommandostrukturen men har bland annat till uppgift att hjälpa till med utvecklingen och omvandlingen av Natomedlemmarnas militära styrkor – från det kalla krigets strukturer till en inriktning mot internationella snabbinsatsstyrkor på hög teknologisk nivå.

Natos militära styrkestruktur

Natoländernas nationella försvarsmakter utgör alltså Natos enda egentliga militära resurser. Högkvartersinstallationer och luftövervakningsplan (Awacs) med mera ägs dock kollektivt av Nato.

Natos militära förbandsstrukturer har genomgått en snabb omvandling. De militära förbanden kan delas upp i olika kategorier: insatsstyrkor, stationära styrkor och utsända styrkor:

• Insatsstyrkorna är Natos styrkor för snabba insatser och ska kunna sättas in vid oroshärdar eller mindre konflikter. De är därför lättrörliga men välbeväpnade. De har också en mycket kort beredskapstid.
• De stationära styrkorna utgör merparten av de enskilda Natoländernas egna militära försvarsmakter, men de behöver inte ha samma beredskapstid som insatsstyrkorna. De har i uppgift att försvara ländernas territorier samt att ibland utgöra förstärkningsförband till insatsstyrkorna.
• Utsända multinationella styrkor finns sedan några år tillbaka i Polen och de tre baltiska staterna. Dessa styrkors fredstida avskräckande närvaro är underställda Saceur direkt men för att kunna utöva kollektivt försvar under Saceurs ledning krävs beslut av Nordatlantiska rådet.

Nato Response Force (NRF) är den största insatsstyrkan. Styrkan leds av Saceur men för att hen ska kunna ha mandat att leda operationer krävs beslut i Nordatlantiska rådet.   Styrkan inrättades 2002 med flera syften. Dels ville man sätta upp en mindre men effektiv snabbinsatsstyrka med toppmodern utrustning som skulle kunna fungera som ”brandkårsstyrka” i krishärdar, dels ge små länders försvarsstyrkor möjlighet att samverka med de stora ländernas trupper genom att förbanden som ingår i NRF får rotera. Ett litet land som Estland kanske inte har råd att utrusta hela sin försvarsmakt med avancerade vapen på amerikansk nivå, men ett kompani (cirka 200 soldater) med sådan utrustning kan man bekosta. När detta samövar inom NRF får Estland spela en roll bland även de största ländernas militära förband och ta med sig dessa erfarenheter hem.  Rysslands annektering av Krim 2014 fick Nato att påtagligt höja ambitionen vad gäller snabbinsatsstyrkor. Vid toppmötet i Wales hösten 2014 beslutade medlemsländerna om ett helt paket med nya åtgärder, Readiness Action Plan (RAP), i syfte att säkra de små och geopolitiskt utsatta länderna i Baltikum och Östeuropa. Bland dessa åtgärder fanns en tredubbling av NRF till omkring 40 000 man, samt skapandet av ytterligare en snabbinsatsstyrka, Very High Readiness Task Force, av brigads storlek (omkring 5 000 man) med 48 timmars beredskapstid. Nato aktiverade för första gången sin insatsstyrka efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022.

I Estland, Lettland, Litauen och Polen finns multinationella bataljonsstridsgrupper, Enhanced Forward Presence, med roterande styrkor från olika länder. Var och en leds av en ramnation som i Estland utgörs av Storbritannien, i Lettland av Kanada, i Litauen av Tyskland och i Polen av USA. Parallellt har mindre stabsenheter inom ramen för Natos styrkestruktur i de baltiska länderna, Polen, Rumänien och Bulgarien inrättats. Dessa så kallade styrkeintegrationsenheter, NATO Force Integration Units (NFIU), fungerar som ett slags sambandscentraler mellan de allierade trupperna och respektive lands egen försvarsmakt.

Andra institutioner

Inom Nato finns, förutom de civila och militära högkvarteren och kommandostaberna, ett drygt 40-tal olika institutioner och organisationer för olika frågor. Dessa rör bland annat logistikfrågor, det vill säga transporten och omhändertagandet av trupper samt produktion, transport och skötsel av mat och militär utrustning. En viss samverkan sker också om inköp och produktion av militär utrustning. Nationellt ansvariga tjänstemän möts genom en särskild konferens, Conference of National Armaments Directors (CNAD), för att enas om rekommendationer för vilken typ av försvarsmateriel som länderna bör köpa in. CNAD försöker också standardisera krigsmateriel och kommunikationsutrustning, vilket är väsentligt för Natos möjligheter att fungera i kriser och krig.

Fristående samordningsorgan

Nordatlantiska församlingen (North Atlantic Assembly, NAA) är en församling som består av 269 parlamentariker från Natos medlemsländer. Medlemmarna i församlingen utses av de nationella parlamenten. Formellt är NAA helt fristående från alliansen. Församlingens mål är att främja samarbetet mellan de allierade länderna och att självständigt arbeta för Atlantpaktens syften. Dess rekommendationer och resolutioner i olika frågor vidarebefordras till regeringar, nationella parlament och till Natos generalsekreterare. Till NAA:s möten kommer också observatörer från länder utanför Nato.

En enskild organisation, Atlantic Treaty Association (ATA), bildades 1954 för att stödja Atlantpakten. ATA sysslar med information och forskning kring Natos aktiviteter. I dag finns ATA:s lokala avdelningar också i länder som inte är anslutna till Nato.

Nato – Verksamheten

Natos försvarspolitiska samarbete är det viktigaste samarbetsområdet för alliansen. Syftet är att avskräcka från väpnade angrepp mot alliansens medlemmar och att bevara freden i det nordatlantiska området.

Natos stadga, Atlantpakten, verkar under FN-stadgan, vilket medför ett krav på att konflikter i första hand ska lösas utan våld. Däremot tillåts medlemsstaterna agera militärt i självförsvar enligt FN-stadgans artikel 51.

Om en medlemsstat i alliansen angrips ska de övriga medlemmarna, enligt artikel 5 i Natostadgan, uppfatta angreppet som ett angrepp på dem själva, och tillsammans slå tillbaka angreppet och återställa fred och stabilitet. Artikel 1 stadgar att konflikter dock alltid i först hand ska lösas med fredliga medel. Ett annat viktigt inslag är artikel 4, som stadgar att varje medlem har rätt att begära samråd om det känner sig hotat av en yttre fiende.

Hur medlemsländernas hjälp ska se ut i det fall artikel 5 åberopas avgörs i förväg, genom överenskommelser mellan medlemsstaternas regeringar i samråd med Natos militära och civila organ. I dessa förhandlingar har de nationella regeringarna alltid vetorätt. Hjälpinsatserna påverkas av geografiska faktorer: danska och tyska förband kan sättas in i både Tyskland och Danmark, medan få eller inga norska förband planeras att sättas in i Turkiet – framför allt av logistiska skäl. Det är helt enkelt för svårt för Norge att flytta större mängder egen militär trupp över stora avstånd. Inom Natos försvarsplanering är det i första hand USA, men i viss mån även Storbritannien och Frankrike, som får i uppdrag att sätta in egen trupp långt borta – eftersom de är de enda Natoländer som har kapacitet för detta.

Under det kalla kriget var den viktigaste arbetsuppgiften för Natos militära organ planeringen för tänkbara operationer till Natoländernas försvar mot ett angrepp från den Sovjetdominerade Warszawapakten. Efter Rysslands krig mot Georgien 2008 och den ryska interventionen i Ukraina 2014 hamnade fokus åter på kollektivt försvar. Rysslands angrepp mot Ukraina 2022 har lett till höjd beredskap och förflyttningar av trupper, men Nato har gjort klart att man inte är part i konflikten eftersom Ukraina inte är medlem i försvarsalliansen.

Strategiska koncept

Medlemsländerna har ett särskilt system för hur samordningen och utbildningen av medlemmarnas försvarsmakter ska organiseras. Medlemsländernas regeringar enas först om vilken försvarsstrategi som ska användas. Detta ”strategiska koncept”, NATO Strategic Concept, anger Natos mål och vilka medel som behövs för att uppnå dessa. Därefter följer en mer detaljerad planering under ledning av alliansens försvarsministrar. Här uppställs specifika mål för varje Natomedlems militära styrkor – utifrån bland annat landets militära potential, ekonomiska styrka och geografiska storlek. De enskilda staternas mål sammanställs sedan i en gemensam plan (Nato Force Plan) som drar upp riktlinjer för utbildningen av militära förband. I takt med att den politiska och militära verkligheten förändras utvärderas och revideras planen med jämna mellanrum.

Natos nuvarande strategiska koncept, det åttonde i ordningen, antogs i juni 2022. Säkerhetsläget hade då förändrats radikalt sedan det föregående konceptet antogs tolv år tidigare. Ukrainas aggression i Ukraina 2014, följd av det fullskaliga kriget från 2022, innebär att det inte längre råder fred i Europa. Samtidigt har auktoritära strömningar och instabilitet ökat även av andra skäl, terrorhotet består och nya utmaningar som klimatförändringar och snabb teknisk utveckling gör att nya anpassningar krävs. Nato har förstärkt både avskräckning och försvar och höjt beredskapen, och medlemsländerna har börjat satsa alltmer på sitt försvar. Nato upprätthåller en bred säkerhetsdefinition och fokuserar även på uthållighet och motstånd mot exempelvis hybridhot och klimatförändringar, samt andra hot mot mänsklig säkerhet.

Under det kalla kriget var alla strategiska koncept hemliga, men från 1991 gjordes de om till öppna dokument. Det strategiska konceptet som antogs 1991 var det första som inte utpekade någon specifik fiende. I stället poängterades att alliansen nu måste ha beredskap för många slags uppgifter – både avskräckning genom militärt försvar och fredsbevarande operationer. Samtidigt vidgades säkerhetsbegreppet. Vid en uppdatering av det strategiska konceptet 1999 tonades renodlat militära hot ner ytterligare till förmån för andra hot mot säkerheten, till exempel miljöhot samt ekonomiska och politiska hot. Den kollektiva försvarskapaciteten var dock fortsatt viktig och man underströk att Natoländernas militära försvar skulle bestå av en blandning av konventionella styrkor och kärnvapen, även om de senare minskade i betydelse.

Relationen till FN

En förändring i 1999 års koncept var kopplingen till andra organisationer, till exempel FN. I Atlantpakten från 1949 står det att Natos medlemsstater inte ska använda våld på ett sätt som inte är förenligt med FN:s syften. Detta har traditionellt tolkats som att FN:s säkerhetsråd måste ge Nato ett klart mandat för uppgifter som ligger utanför rätten till kollektivt självförsvar, till exempel fredsbevarande eller fredsframtvingande operationer utanför Natos medlemsstaters territorium.

Men efter de ökande samarbetssvårigheterna med Ryssland och Kina, som är permanenta medlemmar av FN:s säkerhetsråd och har vetorätt där, beslöt Natoländerna 1999 att inte kräva ett formellt FN-mandat för framtida fredsbevarande eller fredsframtvingande Natooperationer. I stället erkänns säkerhetsrådets primära ansvar för internationell fred och säkerhet och det sägs att Natos agerande ska ske i FN-stadgans anda.

Efter terrordåden i USA den 11 september 2001 dominerade fredsfrämjande operationer, terroristbekämpning och insatser utanför Natoländernas egna territorier alliansens agenda. Under lång tid stod den internationella insatsen i Afghanistan (se Fredsfrämjande operationer) i centrum för hela alliansens militära verksamhet. I motsvarande grad försvann intresset för de flesta former av planering för det territoriella försvaret av alliansens medlemsstater.

I det strategiska koncept som antogs 2010 återkom en stark betoning på kollektivt, territoriellt försvar. Det sades vara den främsta av Natos tre kärnuppgifter, vid sidan av internationell krishantering samt olika former av säkerhetssamarbeten med partnerländer och andra aktörer. Samtidigt var man noga med att inte peka ut någon stat som fiende. Ryssland framställdes som en partner, som Nato genom ett antal kanaler och institutioner skulle öka sitt samarbete med. Detta låg i linje med den dåvarande amerikanske presidenten Barack Obamas så kallade ”reset-politik”, som syftade till att återställa relationerna till Ryssland. Efter Rysslands invasion av Georgien 2008 hade hans företrädare George W Bush mycket starkt kritiserat den ryska utrikespolitiken i stort.

Nytt fokus på kollektivt försvar

I och med 2010 års strategiska koncept började Nato också på nytt att planera för praktiskt militärt försvar av medlemsländerna, särskilt de baltiska länderna och Polen. Efter Rysslands illegala annektering av Krim och krig mot Ukraina från 2014 accelererade utvecklingen mot en än större betoning på kollektivt försvar inom Nato.

Även om Ukraina inte är medlem i alliansen hade landet under lång tid arbetat mycket nära Nato och en tidigare ukrainsk regering arbetade för att landet skulle bli medlem i alliansen. De mindre Natoländerna i centrala och östra Europa uppfattade den aggressiva ryska politiken mot Ukraina som ett direkt hot mot dem själva. Nato började därför under 2014 att genomföra en återförsäkringspolitik, som syftade till att på olika sätt stödja dessa länder mot ett eventuellt ryskt hot.

Det nygamla hotet krävde också förändringar i kommandostrukturen som hade nedmonterats under åren med fokus på fredsbevarande insatser. Bakgrunden var att man identifierat brister i alliansens logistiska förmåga. I ett hemligstämplat dokument som läckte ut 2017 skrev en general att Nato ”helt enkelt glömt hur man flyttar stora markstyrkor i Europa”. Beslut fattades om två nya kommandon som skulle göra det lättare att snabbt flytta trupper över Europa samtidigt de nordatlantiska sjövägarna mellan USA och Europa skulle hållas öppna. Alliansens snabbutryckningsstyrka, NRF, utökades till cirka 40 000 man och kompletterades med multinationell spjutspetsstyrka som skulle kunna rycka ut på 48 timmar (se Uppbyggnaden). Dessutom inrättades stabsenheter i de baltiska länderna samt i Polen, Rumänien och Bulgarien.

Smältande isar ger ny spelplan

Samtidigt förändrade avsmältningen av isarna, till följd av den globala uppvärmningen, spelkartan i Europa. Nya sjövägar öppnades och Arktis, med sina rika råvarutillgångar, har seglat upp som en ny strategisk front. Fokus på Arktis har inneburit en avsevärd uppgradering av Keflavikbasen på Island och 2018 höll Nato sin största övning sedan kalla krigets slut i trakterna. Trident Juncture 18, som övningen benämndes, var en artikel 5-övning där 50 000 man ingick från alla medlemsländerna samt från Sverige och Finland som då var partnerländer (se Sverige och Nato).

Fredsfrämjande operationer

Militära aktioner av annat slag än traditionellt försvar av det egna landets gränser var länge omstridda inom Nato. Från amerikanskt håll riktades det under 1990-talet ibland kraftig kritik mot fredsbevarande operationer, vilket grundade sig på en önskan att landet skulle slippa bli inblandat i europeiska kriser och krig som inte direkt rörde Nato. Men inställningen kom att förändras och Natos strategiska koncept från 1999 visade att intresset för fredsbevarande och fredsskapande operationer hade ökat bland medlemmarna.

Nato – Kärnvapen och luftförsvar

Kärnvapnen hade länge en betydelsefull roll inom Nato och en stor del av konsultationerna, liksom konflikterna, inom alliansen har kretsat kring dessa. I och med det kalla krigets slut förlorade kärnvapnen i aktualitet och antalet kärnvapen inom den europeiska delen av Nato minskades drastiskt.

På 1970-talet fanns omkring 7 000 kärnvapen på amerikanska förband över hela Västeuropa. Efter det kalla krigets slut minskade antalet så att USA i början av 2020-talet hade färre än 200 sådana vapen i Europa, enligt tillgängliga uppgifter. Den amerikanska kärnvapengarantin, det vill säga löftet att amerikanska strategiska kärnvapenmissiler ska vara en del av Västeuropas försvar, består dock och utgör en yttersta länk mellan USA och Västeuropa.

Kärnvapenfrågan har aktualiserats i och med Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022. Den ryske presidenten Vladimir Putin kräver ett stopp för Natos utvidgning österut, har uttalat sig i hotfulla ordalag och beordrat höjd beredskap för förband med kärnvapenkapacitet. Tre andra tidigare sovjetrepubliker har haft kärnvapen – Belarus, Kazakstan och Ukraina –  men de överlämnades till Ryssland i samband med Sovjetunionens sönderfall.

I fredstid äger arbetet och konsultationerna om kärnvapenfrågor inom Nato rum i Kärnvapenplaneringsgruppen (se Uppbyggnaden). Om Nato skulle dras in i ett krig ankommer det dock på de stater som deltar i det militära samarbetet och har kärnvapen i sin ägo (det vill säga för närvarande USA och Storbritannien) att besluta om dessa ska sättas in. Frankrike beslutar likaså självt när dess kärnvapen ska användas. Några europeiska länder har överenskommelser med USA vad gäller att kunna beväpna sina egna flygplan med amerikanska kärnvapen som baseras i dessa länder. Detta ingår som en del av kärnvapengarantin (se ovan) men de amerikanska vapnen kvarstår under strikt amerikansk kontroll i fredstid. 

För att förbättra möjligheten att upptäcka fiendens flygattacker byggde Nato under 1960- och 1970-talen en kedja av radarstationer i Europa, från norra Norge till östra Turkiet. På 1980-talet kompletterades dessa med radarstationer monterade i flygplan. Dessa så kallade Awacs-plan ska ge en tidig varning i händelse av en attack. Natos Awacs-styrka baserad i Geilenkirchen i Tyskland har spelat en viktig roll inom Natos fredsbevarande operationer och har också använts för helt nya uppdrag, till exempel att övervaka luftrummet över Grekland i anslutning till sommar-OS i Aten 2004.

Några av de gamla och flera av de nya Natomedlemmarna är mycket små länder, som aldrig haft råd med ett eget flygvapen. Så har till exempel Luxemburgs luftrum sedan länge övervakats av det belgiska och holländska flygvapnet. Island, som saknar militära styrkor, har sedan länge en amerikansk militärbas, inklusive en flygstyrka, baserad utanför huvudstaden Reykjavik. Den drogs tillbaka av USA under 2006 men har snabbt rustats upp på senare tid. I dag lättar ett flygplan ungefär varannan dag från basen på Island.

I och med det försämrade säkerhetsläget i Europa till följd av Rysslands annektering av Krim 2014 och inblandning i inbördeskriget i Ukraina samt Natos svar på detta trefaldigades också den allierade flyginsatsen i Baltikum.

Nato och Ryssland

Nato skapade efter kalla kriget olika former för samarbete med Ryssland men ömsesidig misstro lade hinder i vägen för ett verkligt närmande mellan parterna. Natos utvidgning österut, kriget i Georgien 2008, konflikten som bröt ut i Ukraina 2014 och fortsatta provokationer vid Östersjön gjorde att relationerna var usla redan innan Ryssland inledde sitt fullskaliga anfall mot Ukraina 2022.

Samarbetet med Ryssland prioriterades högt av Natoländerna efter kommunismens fall i Östeuropa efter 1989 men av olika skäl blev det inte särskilt framgångsrikt. En orsak var rysk misstro mot Natos avsikter. Utvidgning av Nato som kommit att omfatta de före detta Warszawapaktsländerna och tidigare sovjetrepubliker som de baltiska staterna ses i Moskva som ett hot mot ryska säkerhetsintressen.

Ryssland gick år 1994 formellt in i Partnerskap för fred (PFF), det vill säga det samarbetsorgan som Nato skapat för länder i den europeiska säkerhets- och samarbetsorganisationen Osse som inte är medlemmar i alliansen (se Framväxten). Det dröjde emellertid ända till 2007 innan det ryska parlamentet hade ratificerat avtalet, vilket illustrerade den ryska tveksamheten gentemot Nato.

Efter segslitna förhandlingar undertecknades också ett särskilt samarbetsavtal, NATO-Russian Founding Act, mellan Ryssland och Nato i maj 1997. I avtalet uttalade Nato bland annat att alliansen – under de rådande omständigheterna – inte tänkte placera ut vare sig kärnvapen eller trupp i nya medlemsländer. År 2002 etablerades det så kallade Nato-Rysslandsrådet. I den överenskommelse som låg till grund för upprättandet av rådet nämndes bland annat nedrustningsfrågor, terroristbekämpning, kamp mot narkotikasmuggling samt systemanpassning och samövningar som områden för samarbete.

Under 2007 försämrades relationen mellan USA och Ryssland kraftigt i samband med USA:s planer på att placera ut ett missilförsvar i Polen och Tjeckien. Avsikten med projektet var att skydda Europa mot attacker från Iran och från internationella terrorister, men utplaceringen skulle samtidigt rubba den militära maktbalansen mellan Natoländerna och Ryssland. Moskva protesterade kraftfullt och hotade med motåtgärder.

Andra trätoämnen var frågan om Kosovos självständighet som Ryssland motsatte sig och Natos fortsatta utvidgningsplaner.

Klyftan vidgas

Relationerna försämrades ytterligare under Georgienkriget 2008, då Ryssland skickade trupper till stöd för utbrytarrepublikerna Abchazien och Sydossetien. Dessa händelser ägde rum mot bakgrund av att Georgien ville försöka ansluta sig till Nato. Natoländerna och en stor del av världen fördömde kraftigt Rysslands agerande, även om Georgien fick skulden för själva krigsutbrottet. Ryssland argumenterade att de båda republikerna hade samma rätt till självständighet som västländerna hävdat för Kosovos del.

Under 2009 förbättrades relationerna med Ryssland på initiativ från USA:s då nyvalde president Barack Obama (reset-politiken). Nya nedrustningsförhandlingar ledde till ett avtal som reducerade antalet kärnvapenbärande med hälften. Inom Nato-Rysslandsrådet togs flera initiativ för samarbeten kring bland annat terroristbekämpning, samt avtal om Natotransporter via Ryssland till trupperna i Afghanistan.

Men en ny kil slogs in i relationen i samband med Libyeninsatsen då en Natoledd styrka ingrep för att skydda civilbefolkningen under det dåvarande upproret mot landets regering (se Fredsfrämjande operationer). Ryssland avstod från att i FN:s säkerhetsråd lägga in veto mot operationen, men efteråt kritiserade Ryssland insatsen för att ha varit för offensiv och överskridit FN:s mandat.

Tillbaka till ruta ett

Rysslands ingripande i Georgien sommaren 2008 gav upphov till en diskussion i Baltikum om huruvida Natotrupp borde stationeras permanent i de baltiska länderna för att möta ett eventuellt ryskt hot. Frågan fick förnyad aktualitet våren 2014 då Ryssland i strid mot folkrätten annekterade Krim och krig utbröt i Ukraina mellan regeringen i Kiev och proryska separatister – stödda av rysk trupp – i östra delen av landet.

Rysslands uppenbara strategi att destabilisera östra Ukraina väckte oro för rysk aggression bland Natos medlemmar i Öst- och Centraleuropa. Framförallt Polen och Litauen begärde omgående hjälp. USA lovade stöd till alliansens medlemmar men påpekade att någon militär hjälp inte kunde skickas till Ukraina, eftersom landet står utanför Nato och därmed inte omfattas av det kollektiva försvaret enligt artikel 5 i Natostadgan.

Spänningen mellan Ryssland och väst innebar för Natos del att tyngdpunkten skiftade från internationella insatser till kollektivt försvar. Natofördragets artikel 5 kom åter i förgrunden för alliansens samarbete.

Nato avbröt alla samarbeten med Ryssland 2014 och ökade sin närvaro i Östersjön, i de baltiska staterna och i Polen, Bulgarien och Rumänien. Samma år beslutade medlemsländerna att förstärka den gemensamma insatsstyrkan och inrätta en spjutspetsstyrka som skulle kunna sättas in inom 48 timmar (se Uppbyggnaden). Vid toppmötet 2016 var det dags för nästa steg: att placera multinationella bataljonsstridsgrupper om cirka 1 000 man vardera på plats i de tre baltiska staterna och i Polen. Vid nästa toppmöte 2018 beslutade man att inrätta två nya kommandon i syfte att snabbt kunna förflytta trupp över Europa och hålla sjövägarna mellan USA och Europa öppna (se Uppbyggnaden). Samma år lanserade Nato dessutom ett nytt koncept: 30-30-30 som i 30 bataljoner, 30 flygskvadroner och 30 fartyg som ska kunna sättas in som förstärkning mot rysk aggression inom 30 dagar. Initiativet fick namnet NATO Readiness Initiative.

Parallellt med uppbyggnad av nya strukturer ökade Nato den militära övningsverksamheten i Europa. Under 2014–2015 genomfördes stora övningar i bland annat Östersjön och Medelhavsområdet i syfte att öva det kollektiva försvaret. 2018 deltog 50 000 man från alla medlemsländer samt från Sverige och Finland i den största övningen sedan kalla krigets slut (se Sverige och Nato). Det stod relativt klart att övningarna i huvudsak innebar förberedelser för att möta ett potentiellt ryskt angrepp mot något mindre Natoland. 

Ryska provokationer

Åtskilliga ryska provokationer har ägt rum i Östersjöregionen sedan 2008. Den mest kända är kanske när ryska bombflyg simulerade anfall mot Stockholm påsken 2013 (se Sverige och Nato). Attackövningar mot bland annat Öland och Bornholm har förekommit, liksom upprepade kränkningar av den finska gränsen. Flera av Natos länder har utsatts påverkansoperationer och cyberattacker österifrån och ryskt stöd till populistiska rörelser har visat sig vara en effektiv metod för att sätta alliansens demokratier i gungning.

Rysslands invasion av Ukraina 2022 innebär att ett helt nytt kapitel skrivs i fråga om säkerhetspolitiken i Europa. Som en direkt följd av invasionen har Ryssland fått två nya Natomedlemmar i sitt grannskap: Finland med sin drygt 130 mil långa landgräns mot Ryssland och Sverige på andra sidan Östersjön.

Natos samarbete med FN och EU

Nato är den enda organisation i Europa som i dag kan ställa upp stora internationella militära styrkor och genomföra större komplicerade operationer. Därför har andra organisationer visat intresse för att samarbeta med Nato, framför allt FN och EU.

Under 1992 inledde Nato ett samarbete med FN om fredsbevarande operationer i före detta Jugoslavien och tog senare över dessa på FN:s uppdrag.

Det potentiellt stora samarbetsfältet i framtiden kan dock bli samarbetet med EU. På grund av den ökande europeiska viljan att genomföra internationella fredsfrämjande insatser och bristen på resurser inom EU för militär verksamhet kan det ses som mycket praktiskt att låta EU använda Natoresurser vid sådana operationer. Det har också skett när EU tog över en mindre Natooperation i Makedonien (senare omdöpt till Nordmakedonien) och därvid utnyttjade Natos militära ledningsresurser. När EU tog över i Bosnien 2005 uppstod ett liknande förhållande i en betydligt större insats.

Samarbetet förenklades av att över 70 procent av EU:s medlemsstater, med cirka 95 procent av EU:s befolkning, också var Natomedlemmar.

EU:s förhållande till Nato har varit kontroversiellt, eftersom vissa av EU:s medlemsländer länge velat se ett autonomt EU som klarar av att genomföra operationer utan Natostöd. Denna fråga ställdes på sin spets under våren 2003, då Belgien, Frankrike, Tyskland och Luxemburg genomförde ett separat toppmöte och föreslog att EU skulle få ett eget militärt högkvarter med förmåga att leda förband. Förslaget, som kom till under den stora splittringsvåg som Irakkriget åstadkom (se Framväxten), föll dock senare. Det ersattes av en konstruktion där EU som sådant har en grupp stabsofficerare placerade vid det högkvarter som understödjer den högste befälhavaren för Natos alla operationer. Utvecklingen sedan 2011, när Libyenkriget tydligt visade att endast Nato rent praktiskt kunde hantera en så komplex operation (se Fredsfrämjande operationer), har dock inneburit att de flesta av de röster som tidigare ville se ett militärt autonomt EU har tystnat. Den franska återintegrationen i Natos militära kommandostrukturer 2009 har också bidragit starkt till detta.

Likaså innebar reaktionerna på Rysslands annektering av Krim 2014 och striderna i östra Ukraina att en arbetsfördelning kom till stånd. EU hanterade de nog så viktiga, och för Ryssland kanske ännu mer provocerande, ekonomiska sanktionerna mot Ryssland, medan Nato stod för den militära avskräckningsförmågan och det militära skyddet av sina medlemmars territorier.

Natoländerna har också utvecklat samarbetsformer med flera andra regioner. Sedan många år existerar den Medelhavsdialogen, där Nato och länderna kring Medelhavet (bland annat nordafrikanska stater) diskuterar gemensamma frågeställningar. Genom engagemanget i Natos Afghanistaninsats fick också länder som Australien, Nya Zeeland, Japan och Sydkorea tätare förbindelser med alliansen. Denna utveckling var inte helt okontroversiell inom alliansen då vissa medlemsländer hävdade att Nato drevs för långt från sin ordinarie uppgift. Inrättandet av ett nytt samarbetsprogram 2014 för särskilt viktiga partner, EOP, kan möjligen ses som ett svar på kritiken. Detta gavs endast till fem viktiga partnerländer: Sverige och Finland, Jordanien, Georgien och Australien (se även Framväxten samt Sverige och Nato). Därmed satte Nato en begränsning för sina egna globala ambitioner.

I och med Sveriges inträde i Nato 2024 är 85 procent av EU:s medlemmar, eller 23 av 27 stater, också med i den Europeiska unionen.

Sverige och Nato

Både de svenska partierna och svenskarna i gemen har länge varit delade i synen på ett svenskt Natomedlemskap, men Rysslands storskaliga invasion av Ukraina ledde till att Sverige hastigt ansökte om medlemskap i Nato och blev försvarsalliansen 32:a medlem i mars 2024. 

De svenska partierna och svenskarna i gemen har länge varit delade i synen på ett svenskt Natomedlemskap. När frågan blev högaktuell 2022 tippade balansen över för ett starkt stöd för att gå med i alliansen, åtminstone bland de politiska partierna.

Redan när det säkerhetspolitiska läget i världen ändrades efter kalla krigets slut och Sveriges EU-inträde 1995 utlöstes en flerårig debatt om svensk säkerhetspolitik. Olika utredningar visade att Sverige under stora delar av efterkrigstiden haft ett omfattande inofficiellt samarbete med vissa Natostater. Fasta kommunikationer med en del Natostaber byggdes upp och ett antal svenska militära flygfält anpassades för att kunna ta emot Natos bombplan. I maj 1994 gick Sverige med i Partnerskap för fred (PFF), det vill säga Natos samarbetsavtal för länder i Europa som står utanför Nato (se Framväxten). Sverige deltog aktivt i PFF-verksamheten och svenska förband stod under direkt Natobefäl i alla Natos stora fredsbevarande operationer, bland annat i Kosovo, Afghanistan och Libyen. Samarbetet innebar att PFF-systemets försvarsplaneringsprocess integrerades i den svenska nationella försvarsplaneringen och att det svenska försvaret successivt införde Natostandard. Svenska officerare utplacerades vid flera av Natos viktigaste militära högkvarter och en svensk Natoambassad upprättades i anslutning till högkvarteret i Bryssel.

Närmare Nato

Efter Rysslands krig med Georgien 2008 försämrades säkerhetsläget i Östersjöregionen. Påsken 2013 drabbades svenska försvaret av en chockartad upplevelse när ryska bombplan simulerade attack mot mål i Stockholm. Eftersom de svenska piloterna hade påskledigt fick danska piloter från Natos bas i Litauen komma till undsättning. Denna händelse, liksom den ryska illegala annekteringen av Krim i Ukraina 2014, förde åter frågan om ett svenskt Natomedlemskap högt upp på agendan i den svenska debatten. Samtidigt var Sveriges och Finlands strategiska placering invid Östersjön av stort intresse för Nato. Men den svenska opinionen kring ett svenskt Natomedlemskap var splittrad och Moskva hade vid flera tillfällen hotat om att vidta militära åtgärder om Sverige gick med i Nato.

Lösningen blev ett nytt program för utvidgat samarbete som Nato införde 2014 med sina mest närstående partner: Enhanced Oppurtunities Program, EOP (se Uppbyggnaden). Detta gavs till fem viktiga partnerländer: Sverige och Finland samt Jordanien, Georgien och Australien.

Inom ramen för EOP fördjupade Sverige och Nato sin militära samarbetsförmåga och politiska dialog samt genomförde gemensamma övningar. 2018 deltog Sverige och Finland tillsammans med alla andra medlemsländer i Trident Juncture 18, den största övningen sedan kalla kriget. Övningen pågick i Norge och innebar att flera länder förflyttade trupper över Sverige. Sverige deltar sedan 2013 också med förband i ett reservstyrkeregister till insatsstyrkan, NRF (se Uppbyggnaden).

Den svenska opinionen

Fyra av riksdagens åtta partier (Liberalerna, Moderaterna, Centerpartiet och Kristdemokraterna) hade tagit ställning för ett svenskt Natomedlemskap redan före den ryska invasionen i februari 2022. Sverigedemokraterna öppnade upp för medlemskap relativt kort invasionen och efter nära tre månader av intensiv debatt tog Socialdemokraterna ställning för att Sverige ska ansöka om medlemskap i alliansen. I maj lämnade regeringen in ansökan om medlemskap i försvarsalliansen, samtidigt som Finland. 

Många Natoföreträdare spådde att Sveriges ansökan, liksom Finlands, skulle komma att godkännas mycket snabbt eftersom länderna redan har ett nära samarbete med Nato. Men Turkiet satte käppar i hjulet och anklagade framför allt Sverige för att utgöra en fristad för terrorister. Vid ett Natotoppmöte i början av juli hade tvisten bilagts tillräckligt för att Nato formellt skulle bjuda in båda länderna att bli medlemmar. Men formellt måste klartecknet ratificeras också av samtliga medlemsländers parlament innan ett medlemskap blir ett faktum. Det skulle visa sig att Turkiet höll fast vid sina invändningar mot Sverige, och att även Ungern hakade på. Däremot godkändes Finlands medlemskapsansökan och i april 2023 blev Finland Natos 31:a medlemsland.  

Först i januari 2024 kom det slutgiltiga godkännandet också för Sverige i Turkiet, och en månad senare följde Ungern efter. Därpå återstod bara en rad mer eller mindre ceremoniella steg innan Sverige den 7 mars blev alliansens 32:a medlemsland och den svenska flaggan kan hissas utanför Natos högkvarter.

Stödet bland svenskarna för ett Natomedlemskap har ökat med åren och är nu betydligt större än på 1990-talet. I början av 2022, före Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina, visade opinionsmätningar att ungefär lika stora delar av befolkningen var för att gå med i Nato som var mot att gå med. Nästan lika många saknade tydlig åsikt i frågan. Efter invasionen har stödet för medlemskap vuxit, även om en stor andel av befolkningen förblivit skeptisk.