FN – Fred och säkerhet

När FN grundades sågs hoten mot fred och säkerhet främst som militära konflikter mellan stater. Idag har begreppet fred och säkerhet fått en vidare betydelse. Inbördeskrig och etniska konflikter inom stater har blivit vanligare. Det är inte heller endast rent militära konflikter som räknas som hot mot den internationella säkerheten.

Miljökatastrofer, fattigdom, överbefolkning, svält, allvarliga sjukdomar och grova kränkningar av mänskliga rättigheter har allt mer uppmärksammats som andra typer av hot mot säkerheten och stabiliteten i världen. Organiserad kriminalitet och terrorism har växt i omfattning under de senaste årtiondena. Efter terrordåden mot USA den 11 september 2001 fick världens länder upp ögonen för terrorismen som ett hot mot fred och säkerhet. Under 2010- och 2020-talen har klimatförändringarnas konsekvenser för människors och staters säkerhet uppmärksammats allt mer. De kan påverka jordbruket, tillgången till livsmedel och människors hälsa, leda till växande migration och öka risken för allvarliga konflikter.

Att förebygga och lösa konflikter

Enligt FN-stadgan ska konflikter mellan stater i första hand lösas med fredliga medel. Så länge en konflikt inte anses hota internationell fred och säkerhet kan säkerhetsrådet endast föreslå lösningar och uppmuntra de tvistande att försöka försonas på fredlig väg. Stadgans kapitel VI ger en rad exempel på hur denna försoning kan gå till, till exempel kan en undersökning genomföras för att få fram fakta i fallet eller så kan en oberoende part, ofta generalsekreteraren eller någon utsedd av denne, försöka medla. 

Generalsekreteraren kan själv, eller på säkerhetsrådets eller generalförsamlingens uppdrag, erbjuda sina tjänster som neutral part i en tvist. Generalsekreteraren har ofta utsett särskilda representanter som skickats till oroshärdar. 

Både medlemsländer och FN-personal framhåller vikten av att förstärka FN:s arbete för att förebygga konflikter. Organisationen har traditionellt agerat först när en konflikt har förvärrats och parterna har tagit till våld. Men sedan början av 1990-talet har generalsekreteraren arbetat aktivt för att försöka hitta strategier för hur FN i större utsträckning ska kunna ingripa tidigt och förhindra att väpnade konflikter utbryter.

FN:s generalsekreterare Guterres har påtalat hur viktigt det är att förebygga konflikter. Som han exempelvis uttryckte det inför säkerhetsrådet i januari 2018: ”Vi ägnar mycket mer tid och resurser åt att svara på kriser än åt att förhindra dem.”

Kampen mot fattigdom, analfabetism, överbefolkning, klimatförändringar och olika former av förtryck har allt mer kommit i blickpunkten som en möjlighet att förebygga konflikter genom att angripa deras orsaker. Även insatser för att främja uppbyggnaden av demokrati, skydd för mänskliga rättigheter och ett fungerande rättsväsende kan förhindra konflikter.

Tvångsmedel

Om en stat kränker FN-stadgans förbud mot användning av våld genom att invadera en annan stat träder det kollektiva säkerhetssystemet in. Det innebär att alla medlemsländer ska komma till det angripna landets undsättning. Systemet ska därmed avskräcka stater från att angripa varandra. En medlemsstat får dock, enligt artikel 51 i FN-stadgan, använda militärt våld i självförsvar till dess att säkerhetsrådet hunnit ingripa. Denna artikel godkänner också att flera länder agerar i så kallat kollektivt självförsvar, till exempel genom militära försvarsallianser som Nato.

Säkerhetsrådet kan besluta om tvångsåtgärder enligt stadgans kapitel VII, om en situation anses hota internationell fred och säkerhet. Det finns två former av tvångsåtgärder: icke-militära och militära. Beslut som grundar sig på kapitel VII är bindande för FN:s medlemsländer.

En viktig princip i FN-stadgan rör medlemsstaternas suveränitet. FN eller enskilda medlemsländer ska inte blanda sig i ett lands interna angelägenheter såvida landet ifråga inte självt gett sitt godkännande. Denna icke-interventionsprincip kan dock sättas åt sidan om en situation anses hota internationell fred och säkerhet.

Så kallade humanitära interventioner har genomförts inom stater för att skydda civila (Kosovo och Östtimor 1999) och för att se till att humanitärt bistånd kan nå fram till nödställda (Somalia 1992).

FN:s medlemmar enades vid toppmötet 2005 om att det finns en skyldighet för världens stater att ingripa för att skydda invånare i ett land från folkmord, etnisk rensning, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, Skyldighet att skydda eller Responsibility to Protect (RtoP eller R2P). Därmed gavs i princip klartecken för FN att intervenera om makthavarna i ett land misslyckats med att skydda, eller till och med använder våld mot, den egna befolkningen. Men för en sådan intervention med militära medel krävs ett godkännande av FN:s säkerhetsråd under kapitel VII. Och en militär intervention är ett sista steg efter att andra åtgärder, såväl diplomatiska som humanitära, utnyttjats. Att agera förebyggande, inte minst genom utvecklingsbistånd, anses av många bedömare vara den viktigaste delen av skyldigheten att skydda.

Ett särskilt FN-kontor för att ge råd och tidig varning när det handlade om att skydda en befolkning och förhindra folkmord inrättades några år senare. Det skulle även fungera som stöd för generalsekreterarens särskilda rådgivare för förhindrande av folkmord respektive för skyldigheten att skydda civilbefolkningar. Med hjälp av detta ramverk ska riskfaktorer kunna identifieras tidigt.

Principen om skyldighet att skydda åberopades 2011 av FN:s säkerhetsråd för att etablera en flygförbudszon över Libyen. Det uttalade målet var att skydda civilbefolkningen från Libyens dåvarande ledare Muammar al-Gaddafi som riktade flygangrepp mot både väpnade rebeller som krävde hans avgång och civilbefolkningen. FN skickade ingen egen styrka utan en Natoinsats genomfördes där Storbritannien, Frankrike, USA bombade libyska militära mål med stöd av FN-mandatet som tillät att alla nödvändiga medel användes för att skydda befolkningen. I oktober 2011 tillfångatogs Gaddafi och avrättades av rebellsidan och kort därefter förklarade rebellerna att Libyen fritt. Men interventionen har kritiserats från en del håll för att ha haft andra politiska mål än att skydda civilbefolkningen. Detta eftersom rebellsidan och Gaddafis motståndare kunde dra stor nytta av att regeringssidan inte kunde använda sitt flygvapen. Insatsen har också kommit att kritiseras för att den inte följts av återuppbyggnad av samhället och åtgärder för att bidra till fred.

Det ledde också till att själva principen om att skydda blev mer omdebatterad och förstärkte motståndet bland en del stater, inte minst Ryssland och Kina, som anser att principen kränker enskilda staters suveränitet.

Under senare år har FN och dess medlemsstater kritiserats för att inte leva upp till åtaganden om skydda civila i svåra konflikter. Det gällde inte minst konflikten i Sudans Darfurprovins under 00-talet (se Sudan), då omkring 200 000 människor dödades och två miljoner fördrevs från sina hem och inbördeskriget i Syrien som krävt över en halv miljon människoliv och drivit flera miljoner på flykt (se Syrien). I bägge fallen har säkerhetsrådet lamslagits av motstånd från Kina och Ryssland. Principen har även aktualiserats i samband med konflikten i Jemen (se Jemen) som vuxit till en humanitär katastrof, där flera tusen civila förlorat livet och hundratusentals drivits på flykt och i fallet med rohyngierna, som enligt FN:s rapportör utsatts för brott mot mänskligheten och folkmord av militären i Myanmar. Under det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet  2017–2018 bidrog Sverige till att rohyngiernas situation diskuterades i säkerhetsrådet vid ett flertal tillfällen. Under 2017 tvingades 750 000 rohingyer under loppet av några månader fly över gränsen in i grannlandet Bangladesh, av rädsla för arméns våldsamma framfart. De lever idag under svåra humanitära förhållandena i flykting­läger i Bangladesh. Myanmar utreds sedan 2019 av den internationella domstolen i Haag för folkmord på rohingyerna, efter att Gambia tagit upp fallet där som representant för den islamiska samarbetsorganisationen OIC. En rätts­process pågår också i Internationella brotts­målsdomstolen (se även Myanmar).

Sanktioner

Om freden hotas men säkerhetsrådet inte vill ta till militärt våld, kan det välja att införa sanktioner. Dessa är bindande för FN:s medlemmar och övervakas av särskilda sanktionskommittéer. Vapenembargon är den typ av sanktioner som oftast använts av FN. Ofta börjar säkerhetsrådet med att förbjuda all vapenexport till ett land eller flera länder i en konflikt. Om sådana sanktioner inte leder till en förändring kan rådet uppmana FN:s medlemsländer att helt eller delvis avbryta de ekonomiska förbindelserna, till exempel handel, med landet. Andra sanktioner kan slå mot landets kommunikationer med omvärlden eller innebära att de diplomatiska kontakterna avbryts. Ekonomiska sanktioner infördes gentemot den vita regeringen i Rhodesia, dagens Zimbabwe, 1966. Från och med 1960-talet riktades även sanktioner mot Sydafrika som påtryckningar mot apartheidpolitiken. Dessa sanktioner var dock inte obligatoriska, eftersom Storbritannien, USA och Frankrike inte ville medverka till bindande beslut i säkerhetsrådet. Först 1977 införde säkerhetsrådet ett tvingande förbud mot vapenexport till Sydafrika.

År 1991 beslutade säkerhetsrådet för första gången om sanktioner mot ett europeiskt land i form av ett förbud mot vapenexport till de stridande parterna i före detta Jugoslavien.

Under 1990-talet började hård kritik riktas mot sanktionsmetoden. Kritikerna pekade på risken att det blir civilbefolkningen i ett land, inte de ansvariga politikerna, som drabbas mest av exempelvis ett förbud mot handel. Dessutom riskerar sådana sanktioner att stärka stödet för den sittande regimen och ytterligare späda på nationalistiska strömningar.

Särskilt kritiserade blev sanktionerna mot Irak. De infördes efter landets invasion av Kuwait 1990 men kom att slå hårt mot civilbefolkningen istället för att drabba Saddam Hussein och hans regim. I slutet av 1990-talet började en diskussion föras inom FN om att sanktionerna borde förfinas så att de verkligen slog mot regimen och inte befolkningen. Det så kallade olja-mot-mat-programmet kom i gång 1996 och gjorde det möjligt för Saddam Husseins regim att sälja olja i utbyte mot mediciner, mat och andra behov som befolkningen hade. Regimen skulle genom programmet förhindras att bygga upp sin militära kraft medan befolkningen skulle slippa lida under sanktionerna. Programmet upphörde efter invasionen av Irak 2003. Därefter avslöjades att olja-mot-mat-programmet hade missbrukats och lett till att ett par miljarder dollar betalats i mutor till Saddamregimen. FN-sekretariatet och Kofi Annan kritiserades för att ha misslyckats med att övervaka programmet. Samtidigt kom det fram att länder i säkerhetsrådet, som USA och Storbritannien, känt till att den irakiska regeringen berikade sig. Underförstått var dock detta ett pris man var villig att betala; för att programmet skulle kunna fortsätta var Saddam Husseins medverkan nödvändig.

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet har säkerhetsrådet i allt högre grad försökt att göra sanktionerna mer ”riktade” och ”smarta” så att endast de ansvariga drabbas. Så infördes sanktioner för att stoppa illegal diamanthandel i flera afrikanska länder, däribland Liberia, Sierra Leone och senare även Elfenbenskusten. Diamanthandeln var en orsak till att konflikterna i de länderna förlängdes och förvärrades, eftersom inkomsterna användes för inköp av stora mängder vapen. I andra fall har säkerhetsrådet infört sanktioner som specifikt har syftat till att komma åt företrädare för regimer. Så fick till exempel talibanerna i Afghanistan sina bankkonton utomlands spärrade medan reseförbud infördes mot misstänkta krigsförbrytare i Darfurprovinsen i Sudan. Även medlemmar av extremiströrelsen Islamiska staten (IS) belades med sanktioner under andra halvan av 2010-talet.

På senare år har även erfarenheterna visat att sanktioner fungerar bäst när de kombineras med olika former av fredsinsatser. Syftet med FN-sanktioner kan vara att bekämpa terrorism och skydda mänskliga rättigheter men det kan också handla om att förhindra spridning av kärnvapen och att stödja fredsprocesser och politisk förändring.

Två uppmärksammade fall där FN-sanktioner har använts på senare år har gällt Nordkorea och Iran.

Nordkorea
Sanktioner mot Nordkorea hösten 2006 efter landets kärnvapenprov i oktober samma år förbjöd bland annat införsel av militär utrustning och lyxvaror. Då bildades också en sanktionskommitté bestående av säkerhetsrådets medlemmar som bland annat skulle övervaka sanktionerna. Efter ytterligare ett kärnvapentest införde säkerhetsrådet i juni 2009 ett totalt vapenembargo mot landet samtidigt som en särskild expertgrupp bildades för att rapportera till säkerhetsrådet om hur sanktionerna efterlevdes. En nordkoreansk raketuppskjutning i december samma år ledde till att sanktionerna mot landet utvidgades till att omfatta fler företag och individer. Efter en tredje kärnvapensprängning i februari 2013 antog säkerhetsrådet nya sanktioner som särskilt drabbade Nordkoreas utrikeshandel och banksektor (se Nordkorea).

Efter ett fjärde kärnvapenprov 2016 breddades vapenembargot ytterligare liksom förbudet mot handel med lyxvaror medan regeringsmedlemmar och inflytelserika partipolitiker fick sina tillgångar i utlandet frysta. I slutet av samma år införde FN nya sanktioner som slog mot landets export av mineraler och året därpå förbjöd säkerhetsrådet i en ny resolution bland annat export av kol, järn och bly. Efter att ett sjätte kärnvapentest ägt rum i september 2017 – den första konstaterade vätebomben –infördes åter nya sanktioner. Den här gången sattes bland annat en gräns för hur mycket olja som fick exporteras till Nordkorea. De sanktioner som infördes av FN 2017 mot Nordkorea var de hårdaste som organisationen infört mot något land. 2018 meddelade Nordkorea överraskande att man inte skulle göra några nya kärnvapenprov eftersom man nu hade kärnvapen som kunde avskräcka landets fiender (se vidare Nordkorea).

Expertpanelen för sanktioner mot Nordkorea har rapporterat om flera exempel på hur Pyongyang på olika sätt lyckats kringgå sanktionerna mot landet, såväl vapenembargot som ekonomiska sanktioner. Det handlade om införsel av utrustning för kärnvapenprogrammet, nordkoreaner som anställts i andra länder trots förbud, varuhandel med Nordkorea och fartyg som använts för olika former av transporter.

Iran
Även Irans förmodade utveckling av kärnvapen har mötts med FN-sanktioner. 2006 uppmanades världens länder att förhindra att något material säljs till Iran som kan användas i utvecklandet av missiler och kärnteknik och utländska tillgångar blockerades för ett antal personer som arbetade med atomprogrammet. Våren 2007 infördes även sanktioner för vapenexport medan ett antal iranska tjänstemän och institutioner fick sina tillgångar utomlands frysta. 2008 och 2010 skärptes sanktionerna ytterligare (se även Iran). Irans ekonomi drabbades kraftigt av sanktionerna och landet blev alltmer isolerat. Efter ett maktskifte i Iran 2013 enades Iran och FN:s fem ständiga medlemmar samt Tyskland (en grupp kallad P5+1 ) om en historisk uppgörelse där Iran lovade att begränsa anrikningen av uran i utbyte mot lättnader i sanktionerna. Ett provisoriskt avtal slöts och förlängdes i två omgångar. 2015 enades parterna om ett avtal enligt vilket det iranska kärnteknikprogrammet skulle bantas kraftigt och inspektörer från FN få lov att säkerställa att avtalet följdes. I gengäld skulle de internationella handelssanktionerna avskaffas. Dock skulle vapenembargot mot Iran vara kvar i fem år. Efter att USA 2018 lämnade avtalet (se Framväxten ) Iran har dock i flera steg vidtagit åtgärder som innebär att kärnenergiavtalet övergetts (Se vidare Nedrustning och vapenkontroll). USA pressade på för att vapenembargot skulle förlängas när det löpte ut i oktober 2020, eftersom det ansåg att Iran var ett hot mot fred och säkerhet i regionen, bland annat genom att det försedde terrorgrupper med vapen.

Säkerhetsrådet beslöt i slutet av 2006 att inrätta ett särskilt kontor där individer kan överklaga om de har placerats på FN-listor över personer som ska omfattas av sanktioner. Det har tidigare riktats hård kritik mot säkerhetsrådet för att det inte har funnits möjlighet till överklaganden. Det har exempelvis gällt personer som påstås ha koppling till terroristnätverket al-Qaida och därför belagts med reseförbud eller fått sina banktillgångar frysta. Under 2010-talet har en så kallad ombudsperson inrättats som granskar ansökningar från enskilda och grupper som står på de sanktionslistor som är kopplade till sanktioner mot medlemmar av al-Qaida och Islamiska staten (IS).

Till en början drabbades al-Qaida hårt av de riktade finansiella sanktioner som infördes mot terrornätverket och flera miljoner dollar beslagtogs av medlemsländer som hade koppling till al-Qaida vilket ledde till att den hade svårt att finansiera sin verksamhet i början medan även talibanregimen i Afghanistan fick stora mängder medel frusna. Men i takt med droghandel och olika former av illegal handel trafficking användes dämpades effekterna av de ekonomiska sanktionerna. Med terrorrörelsen IS under andra halvan av 2010-talet har utmaningarna för FN att bygga upp starka, verkningsfulla riktade finansiella sanktioner blivit än mer tydliga. Dess ledare har sett till att inte bli beroende av finansiella transaktioner i omvärlden och undvikit att flytta pengar internationellt. Istället har de fått inkomster genom användning av kriminella nätverk, bankstölder och att lägga beslag på exempelvis oljekällor i Syrien.

Militära medel

Som en sista utväg har FN möjlighet att i enlighet med stadgans kapitel VII sätta in militära tvångsmedel mot ett land som kränkt freden eller i en situation som anses hota internationell fred och säkerhet. Första gången FN godkände användning av militärt våld var i Koreakriget 1950–1953 (se Framväxten). Därefter lade det kalla kriget hinder i vägen för ytterligare militära aktioner, eftersom stormakterna inte kunde enas. Det dröjde till januari 1991 och Kuwaitkriget innan FN genomförde en ny renodlat militär aktion (se Framväxten).

Varken Irak- eller Korea-ingripandena följde dock ordalydelsen i stadgans kapitel VII. FN:s grundarstater drog i stadgan upp riktlinjerna för en gemensam FN-styrka bestående av trupper från samtliga medlemsländer. Ett militärt stabsutskott upprättades, med de ständiga rådsmedlemmarnas högsta militära representanter, för att samordna FN-styrkan. Några permanenta styrkor lyckades FN dock inte sätta upp. Stormakterna var skeptiska till att ge FN befäl över en egen styrka, när de inte kunde vara säkra på att organisationen skulle agera i deras intresse. De styrkor som användes under Korea- och Irakkrigen stod inte heller under FN-befäl, utan under USA:s kommando.

Idag hävdar många bedömare att det inte är realistiskt att medlemsstaterna ska ställa upp med militära styrkor under FN-kommando. I stället bör man påskynda den utveckling som är på väg att bli praxis. Säkerhetsrådet har vid ett flertal tillfällen sedan början av 1990-talet godkänt militära insatser under ledning av ett eller flera länder eller regionala organisationer i svåra konflikter. Ett tidigt exempel var den Australien-ledda styrka som återställde stabiliteten i Östtimor 1999. Bland senare exempel på militära insatser som godkänts av FN:s säkerhetsråd men där ett land eller grupper av länder stått för själva genomförandet märks insatsen i Libyen 2011. Den västafrikanska regionala organisationen Ecowas fick hösten 2012 säkerhetsrådets godkännande för ett ingripande i Mali, där islamistiska rebeller försökte ta kontroll. 2013 ingrep Frankrike, med säkerhetsrådet stöd, till stöd för den maliska regeringen (se Mali). Hotet från pirater vid Somalias kust, där pirater hade kapat fartyg vid flera tillfällen och krävt stora lösensummor av ägarna (se Somalia) var ett annat hot som föranledde FN:s säkerhetsråd att några år in på 2000-talet ge klartecken för regionala organisationer och länder att använda militärt våld.

Fredsbevarande operationer

Fredsbevarande operationer är ett viktigt hjälpmedel i FN:s arbete för internationell fred och säkerhet. Dessa består traditionellt av militär FN-personal, ”de blå hjälmarna”, som skickats ut till ett område för att bevara eller återskapa fred. Man skiljer på militära observatörsstyrkor och fredsbevarande styrkor, men de bygger båda på samma grundtanke – att FN, som oberoende part, ska ha en lugnande inverkan på de stridande. 

De militära observatörerna består av mindre grupper obeväpnade officerare som har till uppgift att övervaka och rapportera om händelseutvecklingen i ett visst område. Redan 1946 tillsatte FN för första gången militära observatörer för att övervaka oroligheterna under det grekiska inbördeskriget. Konceptet utvecklades i den segdragna konflikten om området Jammu och Kashmir mellan Pakistan och Indien 1949. Ännu bevakar FN:s observatörsgrupp i Indien och Pakistan, Unmogip, kontrollinjen mellan de båda staterna. En annan fredsbevarande operation som fortfarande pågår är Unifil i Libanon, som upprättades 1978. Efter Libanonkriget sommaren 2006 fick styrkan utvidgade uppgifter som bland annat innebar att se till att humanitär hjälp nådde fram till civilbefolkningen (se Libanon för bakgrund om kriget). 

Den första större militära observatörsgruppen – som brukar räknas som den första egentliga fredsbevarande operationen – var Untso som tillsattes 1948. Den bevakar än idag de områden som arabstater och Israel har stridit om.

Fredsbevarande styrkor är betydligt större än de militära observatörsgrupperna och har en mer aktiv roll i övervakandet av vapenvilor och frontlinjer mellan stridande. Genom att de som neutral part ställer sig emellan stridande fyller de en viktig funktion. Ett viktigt mål för de fredsbevarande operationerna är enligt FN att hjälpa länder som drabbats av konflikter att skapa förutsättningar för en bestående fred.

Användningen av fredsbevarande styrkor nämns inte i stadgan utan brukar beskrivas som kapitel sex och ett halvt, eftersom den traditionellt legat mitt emellan insatser med militära medel (kap VII) och fredlig lösning av konflikter (kap VI). 

Begreppet fredsbevarande trupper uppkom för första gången i samband med Suezkrisen 1956 (se Framväxten). Generalsekreteraren Dag Hammarskjöld utarbetade då tillsammans med den kanadensiske utrikesministern Lester Pearson riktlinjer för hur större militära styrkor från medlemsländerna skulle kunna användas för att övervaka en vapenvila och tillbakadragandet av trupper. Tre principer utvecklades och kom att gälla även framöver: de stridande parterna måste godkänna att fredsbevarande styrkor sätts in; parterna måste se de fredsbevarande styrkorna som opartiska; de fredsbevarande trupperna får inte använda våld annat än i självförsvar. 

Fram till slutet av 1980-talet hade de fredsbevarande styrkorna som huvudsyfte att övervaka en vapenvila. Till sådana traditionella operationer hör till exempel ännu den fredsbevarande styrkan på Cypern, Unficyp. Den bildades 1964 för att förhindra strider mellan turkcyprioter och grekcyprioter, som båda ville ha kontroll över ön.

Nya insatser för fred och säkerhet

Efter det kalla krigets slut genomgick FN:s fredsbevarande insatser stora förändringar. Det berodde inte minst på att säkerhetsrådets permanenta medlemmar lättare kunde komma överens. Säkerhetsrådet kunde därmed i allt högre grad enas om nya fredsinsatser och det blev också enklare att upprätta fredsbevarande operationer i anslutning till inbördeskrig och väpnade konflikter inom stater. Det innebar dock samtidigt att uppdragen blev mer komplicerade och mångfasetterade, eftersom ett inbördeskrig bryter ner ett samhälle och dess institutioner och leder till splittring.

FN:s misslyckanden i Somalia, Rwanda och Srebrenica (se Framväxten) i början av 1990-talet fick emellertid stora konsekvenser för FN:s fredsbevarande operationer. Några år därefter minskade antalet fredsoperationer samtidigt som FN-sekretariatet genomförde utvärderingar över vad som hade gått fel. Processen ledde till flera förändringar för den fredsbevarande verksamheten. Det var då man också insåg vikten av att mandaten för operationerna skulle omfatta tillräckligt med resurser och tillräckligt stora befogenheter för att motsvara de krav som ställdes.  

I samband med millennieförsamlingen år 2000 i Brahimirapporten, uppkallad efter gruppens ordförande, förre algeriske utrikesministern Lakhdar Brahimi, flera förändringar av den fredsbevarande verksamheten. Många genomfördes under 2000-talets första år, bland annat fick FN-högkvarteret för fredsinsatserna mer personal medan utrustning till operationer började lagerföras för att snabbt finnas tillgänglig, samtidigt som mandaten från säkerhetsrådet blev tydligare och mer avpassade för de behov som fanns i olika konflikter. 

Fler FN-operationer bedömdes som lyckade, det vill säga de hade uppfyllt de uppgifter de tilldelats i sina mandat. Insatsen i Sierra Leone har lyfts fram som ett föredöme. Det som såg ut att leda till en katastrof år 2000 – då brittiska soldater fick ingripa för att undsätta 500 FN-soldater som kidnappats av RUF-rebeller (se Sierra Leone) – vändes till en av FN:s mest lyckade operationer sedan den 2001 fick större resurser av säkerhetsrådet. Några år in på 2000-talet hade de stridande fraktionerna avväpnats, säkerhetsstyrkor byggts upp och flyktingar återvänt till landet. En viktig uppgift för FN-styrkan blev därefter att stödja försoningsprocessen i landet. 

I en del fredsbevarande operationer ingick även uppgifter som att bygga upp en fungerande lagstiftning och olika samhällsinstitutioner samt att bidra till ekonomisk utveckling. FN-insatserna i Kosovo och Östtimor med början 1999 hade till uppgift att ansvara för förvaltning och styrning av områdena till dess att invånarna själva skulle kunna ta över. FN-operationen i Liberia, som tillsattes 2003, hade förutom fredsbevarande uppgifter även mandat att stödja övergångsregeringens arbete för att bland annat bygga upp en poliskår och militär samt att bidra till att val kunde hållas. Liknande uppgifter fick även FN:s insats i Haiti från 2004. 

Att bidra till att val kan hållas har fortsatt att vara en vanligt förekommande och viktig uppgift för flera fredsbevarande operationer.

Förändringarna har i växande grad inneburit att civila poliser har använts i FN-insatserna, liksom personal med särskild kompetens när det gäller mänskliga rättigheter, humanitärt bistånd, valövervakning, avväpning och minröjning. 

Robusta mandat
Vid millennieskiftet skedde en ny förändring av FN:s fredsbevarande arbete, då operationerna i högre grad började sättas in i konflikter där det ännu inte fanns någon fred att bevara. Uppdragen blev svårare samtidigt som FN-missionerna blev allt mer omfattande och också riskfyllda.

Det blev även prioriterat att skydda civila. FN-operationen i Sierra Leone 1999 var den första som hade ett uttalat mandat att skydda civilbefolkningen. Bakgrunden var rapporterna om att civila sierraleonier dödats, fått kroppsdelar avhuggna och våldtagits.

Idag har alla större fredsbevarande operationer mandat att skydda civila av säkerhetsrådet i enlighet med stadgans kapitel VII, medan omkring 95 procent av all fredsbevarande FN-personal i början av 2020-talet arbetade i en mission med ett sådant mandat.

I början av 2000-talet fick fler FN-missioner, som ett resultat av försök att förbättra den fredsbevarande verksamheten, så kallade robusta mandat, så att FN-personalen hade möjlighet att utföra de uppgifter som förväntades. Ungefär hälften av de pågående fredsoperationerna var robusta vid början av 2020- talet.

Flera FN-insatser, till exempel Monuc i Kongo-Kinshasa och Minustah i Haiti 2004 utrustades med betydande militär kapacitet för självförsvar, skydd av civilbefolkning och inte minst för att ha en avskräckande effekt och därmed stoppa attacker från parterna i konflikten. Monuc bytte 2010 namn till Monusco i samband med att FN-operationen blev mer inriktad på att stabilisera situationen i landet.  Monusco fick dock kritik för att inte lyckas skydda civilbefolkningen, trots att missionen hade mandat av säkerhetsrådet att använda alla nödvändiga medel i detta syfte. 2013 beslöt säkerhetsrådet att inrätta en särskild ”interventionsbrigad” inom ramen för Monusco. Styrkan skulle arbeta för att avväpna militära grupper och var den första FN-fredsstyrkan någonsin som hade ett offensivt uppdrag. Den kongolesiska regeringsarmén fick stöd av Monusco och interventionsbrigaden och nådde militära framgångar. I slutet av 2013 undertecknades ett fredsavtal i Kongo-Kinshasa med rebellgruppen M23 (se Kongo-Kinshasa) som då hade besegrats militärt. Monuscos och interventionsbrigadens uppdrag förlängdes under resten av 2010-talet av säkerhetsrådet med skyddet av civila som främsta uppgift samtidigt som den även ska stärka statliga institutioner och bidra till att stoppa införsel av vapen och så kallade konfliktmineraler som hotar freden. Vid början av 2020-talet inleddes förberedelser för att gradvis avsluta operationen.

Ett annat exempel på en robust operation var FN-insatsen i Sydsudan. Sedan 2005 hade en FN-mission övervakat fredsavtalet från samma år mellan regeringen i Sudan och gerillan SPLM/SPLA i södra Sudan. Avtalet avslutade det långa inbördeskriget i Sudan.  Efter Sydsudans självständighet 2011 bildades en ny fredsbevarande styrka, kallad Unmiss (UN Mission in South Sudan). Dess uppgift var från början att stödja den nya regeringen, stärka freden och förhindra en återgång till krig. När inbördeskrig bröt ut efter ett påstått kuppförsök (se Sudan) blev dock styrkans uppgift i första hand att försöka skydda civilbefolkningen, värna mänskliga rättigheter och hjälpa stödorganisationer att leverera humanitärt bistånd. I december 2013 beslöt säkerhetsrådet att dubblera FN-operationen. Trots ett fredsavtal från 2015 utbröt åter hårda strider i Juba i juli. Säkerhetsrådet beslöt 2016 att Unmiss skulle få förstärkning i form av en regional styrka på 4 000 man (Regional Protection Force, RPF). Säkerhetsrådet har därefter förlängt mandatet för Unmiss och den regionala styrkan, som får använda “alla nödvändiga medel” för att skydda civila, se till att humanitärt bistånd når behövande och stödja att det fredsavtal som på nytt ingicks mellan de stridande parterna (se vidare Sydsydan).

Ett annat exempel var Centralafrikanska republiken där våldet tilltagit under 2013 efter det att landets ledare François Bozizé tvingats fly landet sedan rebellrörelsen Séléka intagit huvudstaden. Säkerhetsrådet godkände att en av den Afrikanska unionen ledd styrka gick in i landet och gav denna liksom de franska styrkor som redan befann sig i landet tillåtelse att använda ”alla nödvändiga medel”. 2014 omvandlades den otillräckliga regionala fredsstyrkan, omvandlade till FN-styrkan Minusca och förstärktes med fler soldater med bättre utrustning och utbildning. Samtidigt kunde en fransk styrka sättas in, men den drogs två år senare tillbaka. Minuscas mandat har förlängts av säkerhetsrådet sedan dess. Ett nytt fredsavtal slöts 2019 där man bland annat enades om att bilda en nationell enhetsregering med representanter för alla landets politiska och sociala rörelser. Det skulle också skapas armébrigader där både regeringssoldater och rebeller skulle ingå. Ett särskilt organ för övergångsrättvisa skulle också inrättas (se Centralafrikanska republiken). I början av 2020 började fredsavtalet knaka.  Våldet hade minskat enligt FN-personal men sporadiska allvarliga stridigheter och kränkningar av mänskliga rättigheter fortsatte och ännu hade den beslutade avväpningen av de stridande inte slutförts.

FN-insatsen i Mali blev ett annat exempel på en så kallad multidimensionell, robust insats. 2013 tillsatte FN:s säkerhetsråd en särskild fredsoperation i Mali, med ett mandat som spände från att stödja en politisk dialog och en valprocess till att skydda civila och bevara statens kontroll över landet. Stommen av styrkan skulle utgöras av den afrikanska styrka som redan fanns i Mali (se Mali). Militant islamism fortsatte därefter att skapa ett mycket instabilt säkerhetsläge i Mali. Regeringsarmén var beroende av utländsk trupp för att upprätthålla säkerheten. Konflikten mellan regeringen och flera islamistiska väpnade grupper har fortsatt.

FN-missioner som är ”robusta” har inneburit att säkerhetsrådet gjort avkall på grundprinciperna för fredsbevarande operationer om samtycke, opartiskhet och minimal användning av våld. Bedömare har därför ifrågasatt om dessa operationer kan kallas fredsbevarande eller om det snarare handlar om fredsframtvingande insatser där FN kan uppfattas som en stridande part i konflikten. Det har också lett till kritik mot FN i länder där insatser har pågått och även fått till följd att regeringar i en del konfliktdrabbade länder har motsatt sig utplacering av FN-styrkor eftersom sådana setts som ett hot mot nationell suveränitet.

Flera robusta operationer har också inneburit ett större hot mot FN-personalen säkerhet. FN-insatsen i Mali har varit den FN-insats där flest FN-personal har dödats. 2013-2019 dog över 180 FN-anställda i Mali. Även i FN-missionerna i Centralafrikanska republiken och i Kongo-Kinshasa har antalet FN-personal som dödats varit högt. Sedan 1948 har nära 4 000 FN-anställda dött i tjänsten (en del av dem har dock dött på grund av sjukdom eller olycksfall). Samtidigt visar statistik att antalet FN-personal som sedan 2017 dödats på grund av våld har minskat: från 59 år 2017, 27 år 2018 till 25 år 2019.

Brist på resurser
Ett grundläggande problem för den fredsbevarande verksamheten har varit svårigheten att mobilisera resurser, både i form av trupper och pengar, för komplicerade och riskfyllda fredsbevarande operationer. Detta problem var något som togs upp av den oberoende expertgrupp (High-level Independent Panel on Peace Operations, HIPPO) som bildades 2014 av FN:s generalsekreterare Ban Ki-Moon för att utvärdera den fredsbevarande verksamheten. Rapporten pekade samtidigt på att många tidigare svårigheter hade förbättrats. Men bland de utmaningar som fortfarande fanns var svårigheter att samordna och effektivt arbeta inom olika delar av FN-systemet och för mycket fokus på militära lösningar framför förebyggande arbete och medling.

Ett annat problem är att det måste finnas tillräckligt med personal och utrustning för att insatserna ska fungera. Det krävs också tillräckligt mycket pengar från FN:s medlemsländer. Om operationerna är underbemannade eller underfinansierade har är förutsättningar för att utföra uppdragen sämre. Dessutom utsätts den personal som befinner sig i fält för större faror.

USA är det land som, mot bakgrund av sin ekonomiska styrka, betalar mest till FN:s fredsbevarande arbete. Men i och med den protektionistiska ”Amerika först”-politiken som Donald Trumps administration etablerat har USA minskat sitt ekonomiska bidrag till FN. 2017 ledde påtryckningar från USA till att FN:s totala budget för fredsbevarande operationer minskade med över 5 miljarder kronor (cirka 7,5 procent).

Samarbetet med organisationer som Afrikanska unionen, EU, Nato och Ecowas har varit en väg framåt för att lösa dessa problem. Det finns också sedan länge en pågående process för att försöka stärka effektiviteten i FN:s fredsbevarande arbete.

Samarbete med regionala organisationer
Sedan det kalla krigets slut har samverkan mellan FN och andra multilaterala organisationer som EU, Nato, Ecowas, OSSE ökat inom fredsbevarande verksamhet. Det kan handla om att olika operationer avlöser varandra, men också om att flera insatser pågår samtidigt med överlappande mål och uppdrag. Inte minst Mali har varit ett exempel på detta, där det har pågått en stor mul­tidimensionell robust FN-operation, mindre EU-operationer och en liten civil AU-operation. Samtidigt har Frankrike haft en styrka på plats medan G5 Sahel, ett samarbete mellan Sahelländerna Mali, Niger, Burkina Faso,Mauretanien och Tchad, är inriktat på terroristbekämpning. Våren 2020 enades Mali och Niger med elva EU-länder om att inrätta en gemensam militär insats, Task Force Takuba, som slogs ihop med de franska styrkorna i Sahel i kampen mot militanta islamister.

Det har i olika sammanhang påpekats att FN borde ha en egen permanent styrka som kan sättas in snabbt vid kriser innan de eskalerar. En sådan styrka har ännu inte bildats. Men FN har upprättat ett system (Unsas) där länder i förväg kan lista trupper som de kan ställa till förfogande. En särskild multinationell snabbinsatsbrigad, Shirbrig, med högkvarter i Danmark, bildades under andra delen av 1990-talet. 15 länder, däribland Sverige, deltar i brigaden som kan användas av FN på sexmånaders basis. Under 00-talet deltog Shirbrig bland annat i FN-insatser i Etiopien-Eritrea, Liberia och i Sudan.

Nya reformförsök
Våren 2018 lanserade FN:s generalse­kreterare António Guterres en handlingsplan, Action 4 peacekeeping ( A4P), där han uppmanade alla FN:s medlemsländer att "förnya sitt engagemang för FN:s fredsbevarande arbete". Kort därefter presenterades en deklaration om gemensamma åtaganden för FN:s fredsbevarande operationer. Genom att skriva under deklarationen åtar sig medlemsländerna att sträva efter att skapa tydliga och realistiska mandat. Mandatens innehåll ska i sin tur i högre grad påverka hur mycket resurser en operation får. På så sätt ska man skapa bättre förutsättningar för missionerna att utföra sina uppdrag.

En del Guterres reformering av det fredsbevarande arbetet var även att ge ökat stöd till postkonfliktländernas egna arbete för att återgå till ett fungerande samhälle. Ett sådan exempel var beslutet att avveckla den gemensamma fredsoperationen mellan FN och AU, UNAMID (United Nations-African Union mission in the Darfur region of Sudan), efter att övergångsregeringen haft framgång i att försöka lösa konflikten i Darfur. I oktober 2020 nåddes till slut ett fredsavtal mellan Sudans regim och två väpnade grupper i Darfur (se även Sudan). FN skulle låta en politisk mission ta över UNITAMS (UN Integrated Transition Assistance Mission in Sudan) som skulle bistå övergångsstyret med att lösa den djupa ekonomiska krisen i landet, förbättra det administrativa styret av landet och anordna val.

Även om FN:s fredsarbete fick bättre rykte under början av 2000-talet, fanns även baksidor. Det handlade i synnerhet om FN-soldater i Kongo-Kinshasa som anklagats för att sexuellt ha utnyttjat dem som de var satta att beskydda samt om korruption och mutbrott som uppdagats vid upphandlingar i samband med operationer. Flera försök att komma till rätta med dessa problem genomfördes därefter, bland annat inrättades särskilda övervakningsteam inom FN-operationerna. Skandalen i samband med övergrepp av franska FN-soldater i Centralafrikanska republiken 2014 (se även Framväxten) har lett till att FN har skärpt hanteringen av sexuella övergrepp kopplade till FN-insatser. Chefen för FN-insatsen i Centralafrikanska republiken tvingades sluta 2015 och 2016 anmälde FN ett 40-tal fredsbevarande soldater från Gabon och Burundi för sexuella övergrepp som skulle utredas av deras hemländer. Och sommaren 2017 fick nästan hela den kongolesiska FN-styrkan vända hem efter misstankar om sexuella övergrepp i Centralafrikanska republiken. 2017 utsågs en särskild företrädare för dem som utsatts för övergrepp.

I september 2017 antogs en handlingsplan mot sexuella övergrepp. Ett år senare enades  säkerhetsrådet om en resolution som välkomnade centrala delar av handlingsplanen. Medlemsländerna åtog sig att När länder skriver under deklarationen åtar de sig också att arbeta för att öka andelen kvinnor i fredsoperationer, både i fält och i chefsställning. Länderna åtar sig också att implementera reso­lution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet för att öka kvinnors deltagande och föra in ett genusperspektiv i alla delar av FN:s freds- och säkerhetsinsatser.

Fredsbyggande arbete

FN har på senare år uppmärksammat vikten av att hjälpa länder att återhämta sig efter konflikter och bygga upp fred. FN:s generalsekreterare Guterres har betonat vikten av att satsa på att förebygga konflikter och upprätthålla fred i länder som hämtat sig från en konflikt. Han vill att FN ska frångå de kostsamma, årtionden långa, multidimensionella fredsbevarande operationerna och istället bli bättre på att förebygga framtida kriser genom att till exempel bygga upp statliga institutioner och satsningar på ekonomisk utveckling.

Många gånger finns det en stor risk för att nya konflikter uppstår i ett land som en fredsbevarande insats ganska nyligen har lämnat. Så var exempelvis fallet i Östtimor. Med stöd av en FN-mission uppnådde Östtimor självständighet 2002. FN hjälpte till att bygga upp en helt ny stat, med allt vad det innebär. FN-närvaron minskade efterhand och de sista soldaterna lämnade landet 2005. Bara ett år senare utbröt nya oroligheter och säkerhetsrådet nödgades upprätta en ny fredsbevarande mission i Östtimor (Unmit), bestående av omkring 1600 poliser. Sex år senare kunde Unmit avslutas. 

FN:s fredsbyggande arbete har bedrivits av flera FN-organ och många FN-missioner har tillsatts för detta ändamål. Till dessa hör exempelvis Unama, FN-missionen i Afghanistan som bildades i mars 2002 för att hjälpa afghanerna att verkställa Bonn-avtalet (se Framväxten) och bidra till en uppbyggnad av samhället. 

FN-toppmötet 2005 beslöt att inrätta en särskild kommission för fredsbyggande arbete (Peacebuilding Commission, PBC). Den består av representanter från 31 medlemsstater, varav sju från vardera säkerhetsrådet, Ecosoc och generalförsamlingen samt ytterligare tio från de medlemsstater som bidrar mest till FN antingen ekonomiskt eller i form av militär trupp. Säkerhetsrådets fem ständiga medlemsstater ska ha en given plats i PBC. Sierra Leone och Burundi tillhörde de första länder som fick stöd. Kommissionen har en viktig roll i att försöka samordna det fredsbyggande arbetet och alla de aktörer som är inblandade i ett land. 

Kommissionen ska också fungera som ett rådgivande organ till både säkerhetsrådet, generalförsamlingen och medlemsländerna, rekommendera strategier och se till att det finns finansiering. En särskild fond kanaliserar bistånd till de länder som får stöd av den fredsbyggande kommissionen. Vid början av 2020-talet var det en viktigt prioritering för fonden att stödja fredsbyggande insatser som hade ett regionalt upplägg eller där flera grannländer samarbetade över gränserna.