FN – Uppbyggnaden

Man brukar skilja på å ena sidan den centrala FN-organisationen och å den andra FN-systemet eller FN-familjen. Till det centrala FN räknas idag säkerhetsrådet, generalförsamlingen, ekonomiska och sociala rådet, internationella domstolen och sekretariatet med FN:s viktigaste post – generalsekreteraren.

Ett annat av FN:s huvudorgan, Förvaltarskapsrådet, har idag slutfört sina uppgifter. Rådet bildades för att granska staters förvaltning av koloniala områden och uppmuntra invånarnas politiska, ekonomiska och sociala utveckling. Målet var att områdena skulle uppnå oberoende. Det sista område som förvaltades av rådet, stillahavsön Palau, blev 1994 en självständig republik med speciella band till USA. Vid toppmötet 2005 beslöt FN-medlemmarna att avsnitt i FN-stadgan som rör förvaltarskapsrådet skulle tas bort. 

Under FN:s huvudorgan finns en mängd biträdande organ samt olika kommissioner och andra organ. I FN-systemet ingår förutom den centrala FN-organisationen även specialiserade fackorgan. Dessa har en självständig ställning men räknas till FN-familjen på grund av särskilda samarbetsavtal som knyter dem till organisationen.  

Säkerhetsrådet

Det är säkerhetsrådet som i första hand ansvarar för FN:s ”upprätthållande av internationell fred och säkerhet ”. FN-stadgan drar upp riktlinjer för rådets agerande på detta område. Det kan vara genom sanktioner, fredsbevarande operationer eller fredsframtvingande insatser (se vidare Fred och säkerhet).

Säkerhetsrådet består av tio medlemsländer, utsedda av generalförsamlingen för tvåårsperioder, samt av de fem ständiga medlemmarna USA, Ryssland (som tog över Sovjetunionens plats 1991), Storbritannien, Frankrike och Kina. För att ett beslut ska gå igenom krävs att det har stöd från nio medlemmar. De fem stormakterna har vetorätt, det vill säga de kan stoppa beslut i allt utom procedurfrågor genom att rösta nej. Vetorätten innebar, framför allt under det kalla kriget att säkerhetsrådet ofta var handlingsförlamat genom USA:s eller Sovjetunionens veton.

Efter det kalla krigets slut har vetorätten utnyttjats mindre ofta. Detta beror på en ökande samsyn men är också ett resultat av att rådet hållit fler informella möten bakom lyckta dörrar. Därmed har förslag som skulle blockeras av ett veto kunnat sållas bort i förväg. Under det långa Syrienkriget under 2010-talet har säkerhetsrådet åter förlamats av veton. Det har i synnerhet varit Ryssland, som har stått på den syriska presidenten Bashar al-Assads sida i konflikten, som har lagt in veton mot resolutioner från USA, Frankrike med flera som stöder den motsatta sidan.

De tillfälliga medlemmarna utses med hänsyn till deras geografiska läge: tre länder från Afrika, två från Asien, ett från Öst- och Centraleuropa, två från Latinamerika och två från gruppen ”västeuropeiska och övriga länder”.

Majoriteten av FN:s medlemmar är sedan början av 1990-talet, då diskussionen om ett förändrat säkerhetsråd inleddes, överens om att rådets medlemsantal måste utökas för att mer rättvist representera medlemsstaterna och spegla styrkeförhållandena i dagens värld.

Inför toppmötet 2005 fick FN-medlemmarna ta ställning till två alternativ till hur säkerhetsrådet skulle utvidgas. Förslaget gick ut på att säkerhetsrådet skulle utökas till 24 medlemmar. Det skulle kunna ske antingen genom sex nya permanenta medlemmar och tre ytterligare tvåårsmedlemmar eller genom att säkerhetsrådet fick åtta nya medlemmar valda för fyra år samt ytterligare en tvåårsmedlem.

Men FN-medlemmarna kunde inte enas om något av förslagen vid toppmötet 2005. År 2009 inleddes ännu en kraftansamling för att föra frågan om en reformering av säkerhetsrådet vidare med förhandlingar mellan regeringar. Men inte heller den här gången lyckades man nå några resultat.

Meningsskiljaktigheterna har främst handlat om vilka stater som ska få permanent medlemskap. Tyskland, Japan, Indien och Brasilien har lyfts fram, både av sig själva och andra, som länder som borde få ständigt medlemskap i rådet av bland annat ekonomiska och befolkningsmässiga skäl. Bland afrikanska länder har Egypten, Nigeria och Sydafrika legat i täten.

Men ländernas skilda politiska intressen gör att det är svårt att nå enighet. Pakistan har t ex inte något intresse av att dess ärkefiende Indien blir ny ständig medlem i säkerhetsrådet. Kina skulle knappast acceptera att få konkurrens som Asiens representant av rivalerna Japan och Indien. Italien har framhållit att det också måste ha permanent plats om Tyskland ska få det, medan Argentina och Mexiko har opponerat sig mot en brasiliansk plats.

Vetorätten är minst lika omdebatterad. Initiativ att helt ta bort vetorätten har mött kraftigt motstånd från de ständiga medlemmarna och att ge fler stater vetorätt skulle knappast heller vara populärt. En lösning som har föreslagits är att ta bort vetorätten i alla frågor utom kapitel VII-åtgärder (se Fred och säkerhet). En annan att skippa vetorätten och istället införa ett system där länder får ett visst antal röster utifrån faktorer som befolkningsstorlek, ekonomi eller bidrag till fredsoperationer.

En reformering av säkerhetsrådet försvåras av att en förändring kräver en ändring av FN-stadgan. Det innebär att två tredjedelar av generalförsamlingen måste stå bakom ett förslag, däribland säkerhetsrådets ständiga medlemmar.

Det finns en rad permanenta kommittéer, däribland kring medlemskap, mötesregler och organisationsfrågor samt arbetsgrupper om barn i väpnade konflikter och exempelvis fredsbevarande operationer, som sorterar under säkerhetsrådet. En kommitté under säkerhetsrådet är även antiterrorism-kommittén CTC som bildades 2001 efter terrordåden i USA den 11 september samma år. Den ska bland annat se till att länder motverkar finansiering av terrorism och se till att regeringar delar information om misstänkt planering av terrorattentat.

Det finns även ett flertal kommittéer som upprättats i samband med införande av sanktioner (se Sanktioner). Generalsekreteraren rapporterar till säkerhetsrådet.

Generalförsamlingen

FN:s generalförsamling är inget världsparlament. Det har inga lagstiftande funktioner utan kan bara ge rekommendationer till stater. Inte heller finns det någon garanti för att de regeringar som representeras i generalförsamlingen har valts på demokratisk väg. Precis som ett nationellt parlament beslutar dock generalförsamlingen i budgetfrågor. Generalförsamlingen utser de ickepermanenta medlemmarna i säkerhetsrådet och väljer även medlemmar i andra FN-organ samt utser generalsekreterare utifrån säkerhetsrådets rekommendation.

I generalförsamlingen har var och en av FN:s medlemsstater en röst, oberoende av faktorer som folkmängd eller ekonomisk styrka. Miljardlandet Kinas röst väger lika tungt som lilleputtstaten San Marinos. Systemet kan tyckas odemokratiskt. Samtidigt är generalförsamlingen en av få platser inom världspolitiken där även små stater har något att säga till om. För många mindre stater, framför allt från tredje världen, är mötena i generalförsamlingen också ovärderliga tillfällen att odla diplomatiska kontakter.

Församlingen fungerar på många vis som ett jättelikt debattforum, där stater kan lufta åsikter om de mest skilda frågor. En resolution i generalförsamlingen är inte bindande för de enskilda staterna men anses innebära en moralisk förpliktelse. Beslut i budgetfrågor och administrativa frågor är dock bindande.

Generalförsamlingen har kritiserats för sin överlastade dagordning och de långa talen. Å andra sidan är det ofta medan dessa långa tal pågår som delegationsmedlemmar kan mötas mer informellt och kanske enas om kompromisser i svåra frågor. Överhuvudtaget har ”korridorsamtalen” en viktig funktion inom FN-systemet. Under 2000-talets första decennier har man dock strävat efter att korta generalförsamlingens dagordning. Generalförsamlingen har rätt att behandla alla internationella frågor som faller inom ramen för FN:s verksamhet, sedan 1950 genom samverkan-för-fred-resolutionen även pågående fred- och säkerhetsärenden i säkerhetsrådet (se Framväxten).

Liksom den svenska riksdagen har generalförsamlingen ett antal utskott som utformar resolutionsförslag. Utskottens förslag presenteras i generalförsamlingens plenum. Oftast enas länderna utan debatt. Men det händer att det blir omröstning, och då räcker det normalt med att mer än hälften av delegaterna röstar för en resolution för att den ska gå igenom. En del särskilt viktiga frågor kräver dock två tredjedelars majoritet.

Länderna har traditionellt röstat i särskilda grupper. Förutom de stora blocken, under det kalla kriget öst och väst och senare nord och syd, finns det även mindre grupperingar, såsom den Alliansfria rörelsen och G77 (samarbetsgrupp för utvecklingsländer inom FN:s konferens om handel och utveckling, Unctad), vilka samlar många utvecklingsländer, liksom den Islamiska samarbetsorganisationen (OIC). EU-länderna uppträder alltmer som en gemensam grupp.

Medlemmarna är indelade i fem olika grupper – den asiatiska (inkluderar Stillahavsländer), den afrikanska, den latinamerikanska (som inkluderar Karibien) samt öst- och väst-grupperna. Indelningen ska bland annat bidra till att göra tillsättandet av chefsposter och olika uppdrag geografiskt rättvist. USA står vanligen utanför dessa grupper, men landet är med i gruppen med västländer som observatör och i valsammanhang.

Generalförsamlingens ordinarie session börjar i mitten av september. Särskilda specialsessioner kan hållas om olika frågor.

Ekonomiska och sociala rådet

FN:s grundarstater drog i stadgan upp riktlinjer för ett organ som skulle ha kapacitet att samordna hela FN-systemets ekonomiska och sociala verksamhet. Men det ekonomiska och sociala rådet, Ecosoc, har länge spelat en undanskymd roll.

Ecosoc är underställt generalförsamlingen. Rådets 54 medlemmar kan inte slutligt anta deklarationer eller konventioner utan generalförsamlingen har alltid sista ordet. Ecosoc får dock bilda egna underorgan och nya fackorgan inom FN-systemet. Sedan FN:s tillkomst har Ecosoc upprättat ett antal kommissioner, underkommissioner och andra underorgan. Rådet har dessutom specialkommissioner som bland annat sysslar med statistik, befolkningsfrågor, social utveckling, miljö, brottsfrågor och narkotika.
Ecosoc har även under sig regionala ekonomiska kommissioner: ECA för Afrika (Addis Abeba, Etiopien), ESCAP för Asien och Stillahavsområdet (Bangkok, Thailand), ECE för Europa (Genève, Schweiz), ECLAC för Latinamerika (Santiago, Chile) och slutligen ESCWA för Västasien (Beirut, Libanon). De regionala kommissionernas sekretariat bistår medlemsländerna med statistik och analyser.

Under decennier har diskussioner pågått om hur rådet ska kunna stärkas. Ett förslag har varit att ge FN större auktoritet inom världsekonomin genom att utvidga det ekonomiska och sociala rådet till ett ekonomiskt säkerhetsråd. Idag har Världsbanken, Internationella valutafonden (IMF) och Världshandelsorganisationen (WTO), där i sin tur USA har stor makt, det dominerande ekonomiska inflytandet i världen tillsammans med de rika länderna inom G7-gruppen (1998–2014 var Ryssland medlem i gruppen som då hette G8, men efter annekteringen av Krim 2014 stängdes Ryssland av) . För många utvecklingsländer har det varit svårt att påverka det internationella ekonomiska beslutsfattandet.

År 2006 beslöt generalförsamlingen att ge Ecosoc en mer inflytelserik roll genom att det årligen skulle hålla möten på ministernivå (AMR) för att övervaka hur de internationella målen för utveckling uppfylls. Vartannat år organiserar också rådet ett stort möte, Development Cooperation Forum, med regeringsrepresentanter, parlamentsledamöter, civilsamhället och företag, vilka diskuterar de mest aktuella frågorna och resultaten när det gäller utvecklingssamarbete.

Internationella domstolen

Internationella domstolen i Haag dömer framför allt i tvister mellan stater, men den kan också komma med rådgivande yttranden till olika organ inom FN-systemet. Enskilda personer kan inte vända sig till domstolen. I domstolen sitter 15 oberoende domare som utses av säkerhetsrådet och generalförsamlingen för nio år i taget.

Domstolen kan bara avgöra fall där alla de inblandade staterna erkänner domstolens jurisdiktion, det vill säga dess rätt att döma. Vid början av 2020-talet hade drygt 70 stater gjort detta genom anslutning till ett särskilt avtal, men många hade gjort undantag för särskilda sorters tvister. Stater kan också när de ingår bilaterala avtal förbinda sig att hänskjuta tvister till internationella domstolen.

I medeltal avgjorde domstolen mellan 1947 och 1990 bara två fall per år. Den upplevdes som långsam och hade en benägenhet att undvika att ta upp kontroversiella mål till behandling. Domstolen kritiserades också av utvecklingsländer för att företräda en västerländsk rättstradition.

Trots att domstolens domslut ska vara bindande för staterna händer det att de inte erkänns. Albanien vägrade till exempel redan 1949 att godta ett domslut, där landet dömdes att betala skadestånd till Storbritannien sedan ett brittiskt fartyg skadats av minor i det albanska territorialvattnet. I ett annat fall under 1980-talet anklagade Nicaragua USA för att ha använt militärt våld och dessutom ha blandat sig i dess inre angelägenheter. USA bestred domstolens rätt att döma i fallet och vägrade också att erkänna domen som föreskrev amerikanskt skadestånd. Den amerikanska regeringen drog sig även ur avtalet om att erkänna domstolens jurisdiktion.

Fallet Nicaragua anses vara bakgrunden till att fler utvecklingsländer vid slutet av 1980-talet visade större tilltro till domstolen. Sedan 1990-talet har dess arbetsbörda ökat. Många fall handlar om att domstolen ska besluta om land- och havsgränser i tvister mellan länder som gör anspråk på samma områden.

Sekretariatet

Utan sekretariatet skulle FN:s arbete avstanna. Totalt hade sekretariatet ca 36 000 anställda över hela världen år 2020, men dess kärna omfattar mindre än en fjärdedel av dessa. Personalen gör allt från att skriva protokoll från olika möten till att leda och samordna operationer och medla i internationella tvister. Huvuddelen av sekretariatet är förlagt till FN-högkvarteret i New York, men det finns avdelningar även i Genève, Wien och Nairobi. Sekretariatet har flera underavdelningar, som till exempel avdelningen för ekonomiska och sociala frågor (Desa), avdelningen för fredsbevarande operationer (DPO), avdelningen för samordning av humanitärt arbete (OCHA), avdelningen för politiska och fredsbyggande frågor (DPPA, bildad 2019).

Under 1990-talet har sekretariatet försökt möta kritiken mot överbemanning och ineffektivitet genom att omorganisera, slå ihop avdelningar och minska antalet anställda. FN:s förre generalsekreterare Kofi Annan inledde en omorganisation 1997 som ledde till att tusen sekretariatsposter försvann. Han införde också en ny ledningsstruktur och en ställföreträdande generalsekreterare.

Under 2000-talets första årtionden har försöken att göra sekretariatet effektivare, bland annat genom nya förändringar av lednings- och organisationsstruktur, fortsatt. Även den nuvarande generalsekreteraren Guterres lovade när han tillträdde att han skulle effektivisera arbetet på sekretariatet och skära i bemanningen.

Ett stort framsteg under senare år har varit att göra all offentlig FN-dokumentation tillgänglig via internet.

Efter kritik mot FN, bland annat för misskötsel av olja-mot-mat-programmet i Irak och korruption inom upphandlingar, inledde generalsekreteraren 2005 åtgärder för att stärka etiska principer, ansvarstagande och internrevision samt oberoende granskning inom FN-organisationen. Ett särskilt kontor för etiska frågor inrättades vid sekretariatet i början av 2006. Från 2008 började de etiska reglerna gälla för anställda inom hela FN-organisationen.

Tjänstemännen inom sekretariatet har alla svurit att inte ”begära eller motta instruktioner från någon regering eller från någon myndighet utanför organisationen ”. Därmed är det inte sagt att regeringar inte på många sätt har försökt lägga sig i sekretariatets verksamhet och tillsättningen av personal. På 1950-talet, då kommunistskräcken härjade i USA, försökte till exempel den amerikanska regeringen kontrollera att den amerikanska sekretariatspersonalen inte hade kommunistiska sympatier.

Generalsekreteraren

Generalsekreteraren är som högste tjänsteman den som representerar organisationen utåt och har till uppgift att leda sekretariatet och tjäna medlemsstaterna. Generalsekreteraren har i FN-stadgan också givits en politiskt mycket viktig roll eftersom hen, hittills har bara män varit generalsekreterare i FN, har rätt att uppmärksamma säkerhetsrådet på frågor som hen anser hotar internationell fred och säkerhet. Generalsekreteraren ombeds ofta av säkerhetsrådet att försöka medla i konflikter eller att tillsätta en oberoende medlare. 2001 fick dåvarande generalsekreteraren Kofi Annan och FN dela på Nobels fredspris.

Generalsekreteraren väljs av generalförsamlingen för en femårsperiod men föreslås av säkerhetsrådet. Varje år publiceras en rapport om FN:s verksamhet. I denna framförs ofta förslag om det framtida arbetet. Generalsekreteraren deltar vanligtvis personligen i mötena i generalförsamlingen, säkerhetsrådet och Ecosoc.

Sedan 2017 är den tidigare chefen för flyktingorganet UNHCR och förre portugisiske premiärministern António Guterres FN:s generalsekreterare.

De biträdande organen

I takt med att FN:s ekonomiska och sociala verksamhet vidgats har fler och fler så kallade biträdande organ bildats för att ta hand om specifika frågor, till exempel flyktingar, barn, ekonomisk utveckling, katastrofhjälp och så vidare. (Denna text beskriver endast en bråkdel av de biträdande organen och deras verksamhet). Till de största och mest kända av de biträdande organen hör flyktingkommissariatet (UNHCR), FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och FN:s barnfond (Unicef). Liksom fackorganen (se nedan) fungerar de större biträdande organen självständigt; de har egna styrelser och chefer och finansieras huvudsakligen genom frivilliga bidrag. Oftast är det bara ett fåtal medlemsländer som står för huvuddelen av de frivilliga anslagen.

De biträdande organen är ansvariga inför generalförsamlingen eller Ecosoc som har upprättat dem och även utser medlemmarna i deras styrelser. Flera biträdande organ har genomfört reformer för att göra arbetet mer effektivt och många, bland andra UNHCR, har infört förändringar av budgetarbetet, för att förbättra överblicken av verksamheten.

Även samordningen med andra organ inom FN-systemet har ökat.

Fackorganen

Fackorganen har en självständig ställning inom FN-systemet. De har en egen stadga, en egen krets av medlemsstater, egen generaldirektör och sekretariat och egna styrande organ som självständigt bestämmer över verksamheten.

En del fackorgan är mellanstatliga organisationer som kom till redan på 1800-talet. Hit hör Världspostunionen (UPU), bildad 1874 för att främja internationellt samarbete kring postförbindelser och Internationella teleunionen (ITU), grundad 1865 för att verka för internationellt samarbete inom telekommunikationer. Dessa har efterhand knutits till FN-systemet. Andra fackorgan som Internationella arbetsorganisationen (ILO), har tidigare varit anslutna till Nationernas förbund. En del fackorgan har upprättats av FN självt. Världshälsoorganisationen (WHO), är ett sådant organ, liksom FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO).

ILO, WHO och FAO brukar tillsammans med FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur, Unesco, räknas till gruppen ”stora fackorgan”. De ekonomiska tungviktarna, Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF) har en lösare koppling till FN-systemet än de övriga fackorganen, medan Världshandelsorganisationen (WTO), formellt står utanför.

Internationella atomenergiorganet (IAEA), är inget fackorgan. Till skillnad från dessa, som årligen skickar in rapporter till Ecosoc, rapporterar IAEA direkt till generalförsamlingen och säkerhetsrådet.

Vissa av fackorganen har till och från hamnat i blåsväder och fått kritik från olika håll. Flera fackorgan har inlett en översyn av sin verksamhet. Liksom FN försöker man göra verksamheten effektivare och mindre resurskrävande. En del fackorgan har lyckats bättre med detta än själva FN.