Bomben och diplomatin: förhandlingar med utmaningar

Sedan kärnvapnen uppfanns i slutskedet av andra världskriget har det återkommande genomförts internationella ansträngningar för att minska hotet från dessa massförstörelsevapen. Kärnvapendiplomatins viktigaste verktyg består av regelbundet återkommande förhandlingar som bedrivs på tre olika nivåer: multilateralt (mellan många länder), bilateralt (mellan två länder), samt med fokus på att hantera enskilda staters nukleära ambitioner.

Multilaterala förhandlingar

Den multilaterala förhandlingsnivån är den mest grundläggande. Där samlas majoriteten av världens stater och på så vis har den bidragit till att etablera de viktigaste normerna när det gäller kärnvapen. Under det kalla kriget utvecklades ett regelsystem för att förhindra spridning och främja nedrustning av kärnvapen genom det universella icke-spridningsfördraget (NPT) som ingicks 1968 och trädde i kraft 1970, som är en hörnsten för den multilaterala förhandlingsstrukturen kring kärnvapen.

Arbetet inom ramen för NPT har tre mål: kärntekniskt samarbete för civil användning, förhindrad spridning av kärnvapen och nedrustning av kärnvapen. Arbetet upprätthålls genom återkommande översynskonferenser för att utvärdera arbetet och formulera riktlinjer för hur det ska fortsätta. På dessa konferenser analyserar och diskuterar parterna hur avtalet följs.

Den senaste konferensen slutade utan att man kunde enas om ett slutdokument. Förberedelserna inför nästa översynskonferens, som ska äga rum 2026, har hittills präglats av meningsskiljaktigheter kring procedurfrågor. Parterna har ytterligare två förberedande tillfällen på sig för att bana väg för en mera konstruktiv översynskonferens som kan bidra till att ta arbetet vidare.

NPT är ett internationellt regelsystem som har utvecklats under årtionden men som på senare år blivit alltmer ifrågasatt. Arbetet som bedrivs inom ramen för NPT går långsamt och parterna misslyckas återkommande med att enas om avtal för hur arbetet fortsatt ska bedrivas. I kombination med kärnvapenstaternas oförmåga att ingå och förnya avtal för att upprätthålla och utveckla vapenkontroll innebär detta enligt kritiker ett alltför bräckligt system för att hantera ett ökat kärnvapenhot.

Komplicerade förhandlingar med många parter blir det. Foto: Shutterstock/TT

Något som på nytt väckte förhoppningar om nedrustning var det så kallade humanitära initiativet, som banade väg för förhandlingarna om FN:s kärnvapenförbudskonvention (TPNW). Det är det andra stora multilaterala avtalet som har vunnit laga kraft (det skedde 2021 efter att ha förhandlats fram 2017). Den internationella kampanjen för avtalet, Ican, fick för den ett internationellt erkännande genom Nobels fredspris 2017.

Meningsskiljaktigheterna kring detta avtal är dock fortsatt stora. Genom att formulera ett förbud mot kärnvapen innebär TPNW ett tydligt kliv i riktning mot nedrustning, men eftersom ingen av världens kärnvapenstater ingår i avtalet har det begränsad betydelse. (Inte heller Sverige har för övrigt anslutit sig.) Det råder oenighet kring om avtalet förstärker eller försvagar det befintliga arbetet inom ramen för NPT. Den diskussionen kan ses som en förlängning av motsättningen inom NPT, om relationen mellan de redan nämnda målsättningarna icke-spridning och nedrustning.

När det gäller nedrustning väcktes förhoppningar om att kärnvapnen kunde fasas ut i samband med att den så kallade bipolära ordningen (USA-Sovjetunionen) föll samman när det kalla kriget upphörde. Det blev därför en stor besvikelse att överenskommelsen om ett komplett provstopp för kärnvapenprov (CTBT), som slöts 1996, inte vann laga kraft. Däremot skedde det ytterligare utveckling i arbetet med att förhindra spridning. Det kontrollsystem som utvecklades genom förhandlingen om CTBT innebär att alla kärnexplosioner kan upptäckas.

Det finns flera andra förhandlingsförsök som bidrar till att begränsa och kontrollera utvecklingen av kärnvapen. Kärnvapenprov har varit ett återkommande tema. Provsprängningar är problematiska i sig själva eftersom de riskerar att skapa stora ekologiska och hälsomässiga problem men de ingår också i utvecklingen av kärnvapen. Det finns ett partiellt provstoppsavtal från 1963 och ett avtal om begränsningar av kärnvapen i rymden från 1967. Förhandlingar som ofta efterfrågas gäller förbud mot produktion av kärnbränsle, höganrikat uran och plutonium, men några sådana förhandlingar har inte genomförts.

Sovjetisk provsprängningsplats i det nuvarande självständiga Kazakstan. Foto: Shutterstock/TT

Bilaterala förhandlingar

Multilaterala förhandlingar har kombinerats med bilaterala avtal för vapenkontroll mellan USA och Sovjetunionen/Ryssland. Bilaterala överenskommelser som reglerade kärnvapenarsenalerna var viktiga signaler på förbättrade relationer mellan supermakterna under det kalla kriget. Tidiga avtal är Salt (1972) och Start (1979) som reglerar antalet strategiska (som har lång räckvidd) kärnvapen och kärnvapenbärare. Avtalet som reglerar medel- och kortdistansrobotar, INF från 1987, var också ett viktigt genombrott.

Under de senaste två årtiondena har relationen mellan USA och Ryssland försämrats, vilket påverkat förmågan att förnya eller ingå nya avtal. Det finns sedan februari 2021 en överenskommelse om att förlänga Nya startavtalet, som också gäller strategiska kärnvapen, men som sedan kriget mot Ukraina inte upprätthålls.

Förhandlingar om specifika länder

Inom ramen för det multilaterala regelsystemet NPT har framför allt stormakterna också förhandlat med enskilda stater med kärnvapenambitioner för att i möjligaste mån förhindra spridning. Dessa har haft varierande framgång. Nordkorea är ett exempel på att dessa ansträngningar misslyckats. Alliansen mellan Vladimir Putins Ryssland och Kim Jong Uns Nordkorea har också bidragit till att försämra möjligheterna till en lösning som kan begränsa det östasiatiska landets utveckling av kärnvapen.

Iran är ett annat exempel på misslyckandet med att skapa ett varaktigt avtal om kärnvapenbegränsningar mellan omvärlden och Iran. Avtalet från 2015 (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) kollapsade när USA:s president Donald Trump drog sig ur avtalet, och trots idoga försök under efterträdaren Joe Bidens ledning har parterna inte lyckats komma överens om ett nytt avtal.

Men det finns också exempel på att kärnvapenprogram har avbrutits eller avvecklats, till exempel i Libyen, Kazakstan och Sydafrika. Ukraina sågs länge som ett lyckat exempel på icke-spridningsdiplomati. Men efter Rysslands angreppskrig ses överenskommelsen i ett annat ljus, inte minst eftersom invasionen går stick i stäv med Moskvas åtaganden från den så kallade Budapestuppgörelsen från 1994 om att skydda sitt grannlands suveränitet och territoriella integritet i utbyte mot att regeringen i Kiev lämnade över kontrollen av kärnvapnen till Ryssland.

För Ryssland är modernisering av kärnvapnen en prioritet. Här avfyras en interkontinental robot från en ramp monterad på en lastbil. Foto: Rysslands försvarsdepartement via AP/TT

Utmaningar för förhandlingarna

Det nuvarande svåra läget har sin grund såväl i den pågående världspolitiska maktförskjutningen som i mera långvariga och grundmurade motsättningar om den nukleära ordningens principiella byggstenar. Bristen på fungerande förtroendefrämjande avtal genom ömsesidig kontroll mellan USA och Ryssland är problematisk.

Men dessa avtal, som infördes under den bipolära maktordningen, har också sin tydliga begränsning i en värld där snarare Kina utgör USA:s huvudmotståndare. Under de kommande åren behöver därför förhandlingar mellan kärnvapenstater, som också involverar Kina, leda fram till avtal som förhindrar en upptrappning och främjar kontroll. Samtal mellan Washington och Peking pågår men Kina har hittills inte velat ingå överenskommelser om kärnvapenkontroll med andra kärnvapenstater.

De tre nivåerna – multilaterala, bilaterala och unilaterala (ensidiga) – skulle kunna förstärka varandra positivt. Exempelvis har överenskommelser mellan USA och Ryssland (den bilaterala nivån) lyfts fram som fördelaktiga för kommande multilaterala processer. Det var därför mycket välkommet att USA och Ryssland i februari 2021 kunde enas om en förlängning av Nya startavtalet, som reglerar ländernas strategiska kärnvapenarsenaler. Kriget i Ukraina förstärkte emellertid den redan betydande spänningen mellan dessa två makter, så några avtalsenliga inspektioner har inte kunnat genomföras. Bristen på reella genombrott är också kännetecknade för de övriga förhandlingsnivåerna.

Komplexiteten har också ökat sedan det kalla kriget genom att kärnvapenavskräckning också äger rum på regional nivå, med Indien och Pakistan som det tydligaste exemplet. Samtidigt innebär en utveckling där hotreducerande avtal ingås mellan enskilda kärnvapenstater att dessa vapens roll inom världspolitiken permanentas, och hanteras som en fråga mellan kärnvapenstater, snarare än att det internationella samfundets gemensamma ansträngningar driver på för nedrustning av dessa massförstörelsevapen. Det finns ett starkt missnöje bland de flesta stater som ingår i icke-spridningsfördraget med en utveckling som de anser innebär att nedrustning nedprioriteras till förmån för att begränsa spridning. Det krävs därför också genombrott på den multilaterala nivån så att icke-spridning och nedrustning kan förstärka varandra.