Ryssland begraver FN:s kemvapenutredning i Syrien

För tredje gången i rad har Ryssland använt sin vetorätt i FN:s säkerhetsråd för att stoppa en undersökning av giftgasangreppen i Syrien. Det ryska vetot kom efter att den undersökningsgrupp som skapades av FN och OPCW år 2015 – Joint Investigative Mechanism, JIM – hade anklagat president Bashar el-Assads Moskvastödda regering för att ha dödat dussintals människor med nervgas i staden Khan Schejkhoun.

Assads västliga kritiker beskyller honom för att i hemlighet ha trotsat FN genom att gömma undan ett lager av kemiska stridsmedel, och de är rasande över Rysslands agerande. De letar nu efter andra sätt att ställa den syriske ledaren till svars, men det blir ingen enkel uppgift. Oppositionskällor hävdar att civila återigen utsatts för kemikalier de senaste dagarna, denna gång i den belägrade enklaven i östra Ghouta. Om ännu en stor gasattack skulle ske utan att det finns någon allmänt accepterad undersökningsmekanism som kan hantera saken kan utländska aktörer frestas agera på egen hand.

Rysslands FN-ambassadör Vasilij Nebenzia under debatten om kemvapenanvändningen i Syrien. Foto: UN Photo/Evan Schneider

Vägen hit

Den nu avslutade JIM-undersökningen var den senaste i en lång rad komplicerade försök att granska användningen av förbjudna stridsmedel i Syrien sedan kriget började 2011.

Ett amerikansk-ryskt avtal uppdrog i september 2013 åt Organisationen för förbud mot kemiska vapen (OPCW, den 192 medlemsstater starka organisation som skapats för att implementera kemvapenkonventionen) att verifiera att Syrien levde upp till sitt löfte om att ge upp alla kemiska vapen.

Inspektörerna litade dock aldrig på att Assad skulle respektera avtalet, och det kom snart nya uppgifter om gasangrepp. En serie undersökningar inleddes (se tidslinjen), men de hindrades från att peka ut vem som var skyldig till de kemiska attackerna i Syrien. Denna situation rådde ända fram till att en enhälligt antagen FN-resolution i augusti 2015 skapade JIM för att göra just det. Men när JIM året därpå fastslog att den syriska regeringen hade använt klorgas vid minst tre tillfällen hindrades säkerhetsrådet från att agera av ett ryskt och kinesiskt veto.

Den senaste krisen utlöstes efter den omskrivna sarinattacken i Khan Schejkhoun den 4 april 2017. USA lade skulden på Assads regering och reagerade, utan att vänta på JIM:s undersökning, genom att skjuta kryssningsrobotar mot en syrisk flygbas. Precis som vid tidigare tillfällen avfärdade Damaskus händelsen i Khan Schejkhoun som en bluff. Ryssland och Iran insisterade också på att Assad var oskyldig, även om de inte lyckades enas om en alternativ förklaring.

I juni fastslog en undersökningsgrupp från OPCW att nervgiftet sarin hade använts i Khan Schejkhoun, och i oktober drog JIM slutsatsen att det hade släppts från ett av den syriska regeringens stridsplan. JIM:s undersökningar hade “inte funnit någonting som bevisade att händelsen hade fabricerats, och när jag säger ingenting så menar jag ingenting”, sade den guatemalanske diplomaten och JIM-chefen Edmond Mulet till säkerhetsrådet, som svar på den ryska kritiken.

Chefen för FN:s undersökningsgrupp Joint Investigative Mechanism, JIM, Edmond Mulet. Foto: UN Photo/Mark Garten

Ryssland vägrade höra på det örat. JIM:s mandat behövde förnyas före den 17 november, men Moskva hotade nu att stoppa alla fortsatta undersökningar om inte resten av säkerhetsrådet gick med på att avvisa JIM:s Khan Schejkhoun-rapport och dessutom omorganisera mekanismen så att den fokuserade mer på ickestatliga aktörer.

När man inte fick sin vilja igenom använde Moskva upprepade gånger sin vetomakt för att hindra mandatförlängningar. Veton lades in den 24 oktober, 16 november och 17 november. Rysslands agerande utsattes för hård kritik, och ingen stat utom Bolivia ville stödja Rysslands linje i den sista av dessa omröstningar. Kina avstod från att rösta, och till och med det vanligtvis Moskvavänliga Kazakstan röstade med de länder som ville se fortsatta undersökningar.

Men även om Ryssland tvingades betala den politiska kostnaden för sina tre veton, hade man därmed lyckats döda FN:s undersökning av kemvapenattackerna.

Går det att ersätta JIM?

Det pågår fortfarande ansträngningar inom säkerhetsrådet för att återuppliva JIM, bland annat på initiativ av Sverige. Men i dagsläget står inte säkerhetsrådet längre bakom någon undersökning av gasattackerna i Syrien. De rysk-amerikanska arrangemang som förhandlades fram med sådan möda mellan 2013 och 2015 har fallit samman.

Det innebär dock inte att ingen längre intresserar sig för frågan. Västdiplomater berättar för mig att de nu letar efter alternativa metoder, i hopp om att på något vis komma runt de hinder som rests av Moskvaregeringen och återskapa en mekanism som kan namnge förövarna av gasattacker i Syrien.

Den mest självklara institutionen vore förstås Internationella brottmålsdomstolen, som grundades för att hantera fall av precis den här typen. Men domstolen lär inte kunna blanda sig i Syrienfrågan. Den har bara jurisdiktion över sina 123 medlemsstater, och dit hör inte Syrien, samt över fall som förs över till domstolen av säkerhetsrådet, och det kan ju Ryssland hindra genom veto.

De länder som ändå vill driva frågan om ansvarsutkrävande måste därför hitta andra vägar. De alternativ som står till buds inkluderar OPCW, vissa FN-institutioner, nationella rättssystem och ensidiga straffåtgärder.

Containerfartyget MV Cape Ray användes för att transportera och förstöra de kemvapen Assadregimen lämnade över till FN och OPCW under 2014. Foto: Mikel Bookwalter/US Navy

OPCW:s begränsade manöverutrymme

OPCW är en huvudsakligen teknisk organisation som föredrar att undvika politiska konflikter, men det verkställande råd där 41 medlemsstater ingår kan ta beslut genom omröstningar. Till skillnad från i säkerhetsrådet kan OPCW-beslut inte stoppas av veton. Tidigare omröstningar i november 2016 och april 2017 visade att det finns mycket lite stöd inom rådet för det Assadvänliga lägrets hållning.

Det är med andra ord möjligt att OPCW:s verkställande råd kan rösta ner rysk-iranska förslag och skapa, eller i alla fall sluta upp bakom, nya mekanismer för ansvarsutkrävande.

OPCW:s högsta beslutande organ, den så kallade konventionsstatskonferensen där alla 192 medlemsstater ingår, ska händelsevis också sammanträda den 27 november. Även om det mötet inte är direkt relaterat till kemvapenkrisen i Syrien kan det “inte ignorera Syriens fortsatta icke-efterlevnad” av konventionen, säger Gregory Koblentz, en nedrustningsexpert vid George Mason-universitetet i USA.

Men OPCW är traditionellt sett en samförståndsinriktad organisation, och många medlemsstater tycks ovilliga att välja sida i vad de har börjat betrakta som en amerikansk-rysk dispyt av det slag som förekom under kalla kriget.

Ansvarsutkrävande är vid det här laget inte heller allas främsta intresse. Eftersom det verkar sannolikt att Assad nu kommer att bli kvar vid makten i Syrien, har långsiktiga mål om icke-spridning och begränsning i allt högre grad kommit att överskugga de kortsiktigare förhoppningarna om att lagföra krigsförbrytare. Många länder är kort sagt mer intresserade av att trygga OPCW:s framtida möjligheter att bedriva inspektioner i Syrien än av att starta ett nytt gräl om attacker som redan begåtts.

Representanter för västliga stater har gjort klart för mig i flera intervjuer att de ser ett värde i OPCW:s förbindelser med Damaskus, trots att de utgår från att Assad fuskar med avtalen. De menar att det inte finns några andra sätt att övervaka Syriens militära forskningssektor och att en fortsatt närvaro skulle kunna hjälpa till att avslöja en eventuell framtida storskalig återupprustning. De pekar också på gradvisa eftergifter från den syriska sidan. I september 2017 erkände exempelvis det syriska utrikesministeriet att vissa av landets laboratorier hade deltagit i forskning om kemiska stridsmedel, efter att ha förnekat detta i fyra år.

En svensk diplomat jämför situationen med samtalen om Irans kärnteknologiprogram: en långsam och ofta frustrerande process där flera års kontakter till sist gav resultat.

– Först kom ingenting, och sen dagen före ett möte kom ofta en stor mängd information som kanske inte var det man hade efterfrågat, så att Iran skulle kunna hävda vid mötet att de samarbetade, säger diplomaten.

– Den processen höll ju på väldigt länge, och sen hittade man till slut en lösning när läget var politiskt moget. Vad som är viktigt är att man rapporterar klart om de svårigheter man har. Det är så man ska göra, inte bryta kontakter.

USA vill också bevara OPCW:s förbindelser med Syrien.

– Jag tror det är en väldigt svår balans och jag tror att det är viktigt att fortsätta framåt och att försöka stödja de här mekanismerna, som har bred internationell acceptans och stöd från det internationella samfundet, inklusive från oss, säger en person vid amerikanska utrikesdepartementet.

Inspektörer från Organisationen för förbud mot kemiska vapen, OPCW, i Libyen 2010. Foto: OPCW

OPCW har i alla händelser begränsade möjligheter att pressa Damaskus. Det verkställande rådet eller konventionsstatskonferensen skulle kunna rösta för att begränsa den syriska regeringens rösträtt eller tillgång till information inom OPCW, men det vore knappast några hårtslående sanktioner. Organisationens användbarhet för Assads kritiker handlar snarare om att den kan namnge och skämma ut förövarna, och kanske också om att den kan skicka frågan om Syriens icke-efterlevnad till FN med förslag på åtgärder att vidta utanför OPCW:s ramar.

Vägar runt FN-vetot

Rysslands veto har blockerat säkerhetsrådet, men FN erbjuder också andra vägar mot ansvarsutkrävande. Ingen av dem är särskilt rak eller enkel.

I augusti 2011 skapade FN:s människorättsråd en undersökningskommission för att utreda människorättsbrott i Syrien. Kommissionen har bedrivit egna efterforskningar de senaste åren, och den har bland annat fastslagit, fristående från JIM, att Assads flygvapen låg bakom Khan Schejkhoun-anfallet. Dess undersökningar kommer säkert att fortsätta granska dessa frågor, men kommissionen jobbar utan säkerhetsrådets stöd och Damaskus kan därför tryggt bojkotta gruppens arbete. Syriska myndigheter har i själva verket vägrat ge kommissionens medlemmar inresetillstånd ända sedan den började sitt arbete.

Ett annat alternativ är det som kallas Generalsekreterarens mekanism för undersökningar av påstått bruk av kemiska och biologiska vapen, ett system som utvecklades som ett svar på gasattackerna under kriget mellan Iran och Irak 1980-1988. Det tillåter FN:s generalsekreterare att bilda sin egen undersökningsgrupp bestående av OPCW-forskare och andra experter, om någon FN-medlemsstat ber honom göra detta.

Mekanismen användes för att undersöka giftgasattackerna i Syrien år 2013, då under ledning av den svenske kemvapenexperten Åke Sellström. Sellströms undersökningsgrupp fick inte i uppdrag att avslöja vem som var skyldig till attackerna, men det finns inget som hindrar generalsekreteraren från att kräva att förövare namnges. I praktiken är det dock möjligt att FN-systemets traditionellt försiktiga konsensuskultur kan stå i vägen för en sådan insats, och det är dessutom möjligt för Damaskus att helt enkelt ignorera undersökningen så länge Ryssland fortsätter sätta säkerhetsrådet ur spel.

Demonstration i Berlin mot Assadregimen. Foto: Leif Hinrichsen/Shutterstock

Sist men inte minst skapade FN:s generalförsamling nyligen något som kallas den internationella, opartiska och oberoende mekanismen (IIIM på engelska). Organisationen är ännu inte helt färdig, men den leds nu av den erfarna franska krigsbrottsutredaren Catherine Marchi-Uhel. IIIM:s uppdrag är att samla in, bevara och analysera bevis för brott mot de mänskliga rättigheterna i Syrien, för att sedan göra dem tillgängliga för framtida rättsprocesser vid internationella eller nationella domstolar.

Det kommer att bli svårt att organisera internationella tribunaler om Ryssland motsätter sig det, men många europeiska länder har rättssystem som tillåter dem att ställa utländska krigsbrottslingar inför rätta, även om de inte befinner sig i landet. I mars 2017 inledde exempelvis en spansk domare en brottsundersökning mot syriska regeringsföreträdare som anklagas för att ha kidnappat, torterat och mördat brodern till en syrisk flykting i Spanien. IIIM skapades för att underlätta undersökningar av precis den sorten, både mot den syriska regeringen och mot dess motståndare.

Enligt vad diplomater berättat för mig kan vissa länder i Europa komma att svara på det ryska vetobeslutet mot JIM genom att finansiera insatser för att samla bevis om giftgasangreppen, för att sedan överlämna dem till IIIM. Det skulle tillåta överlevare, flyktingar och aktivistiska advokater att bygga upp anklagelseakter som kan prövas i europeiska domstolar.

Det är förstås osannolikt att någon skulle utlämnas från Syrien för att ställas inför domstol, men en sådan satsning kan ändå resultera i en långsam ström av arresteringsordrar och Interpol-efterlysningar som fortsätter att sippra fram ännu fem, tio, eller femton år efter händelserna. Det skulle skapa juridiska irritationsmoment för den syriska statsledningen, och det skulle försvåra Assads långsiktiga ambitioner om att återknyta banden till Syriens tidigare handelspartners i EU.

Längre än så lär det dock inte gå. OPCW, FN och de olika nationella rättssystemen har alla en viss förmåga att peka ut förövarna till gasattacker i Syrien, men ingen av dessa institutioner har det stöd som krävs från säkerhetsrådet. Fast, säger en diplomat från ett västland:
– Lite ansvarsutkrävande är bättre än inget ansvarsutkrävande.

USA:s FN-ambassadör Nikki Haley under Syriendebatten i säkerhetsrådet. Foto: Evan Schneider

Ett skifte mot unilateralism

Rysslands tre veton har nu slagit undan benen för alla förhoppningar om att säkerhetsrådet ska kunna övervaka förbudet mot kemiska stridsmedel. Assads kritiker varnar för att det kan leda till en ökning av gasangreppen.

– Vi har släppt lös ett monster här, sade den franske FN-ambassadören till säkerhetsrådet.

Det politiska vakuumet skulle också kunna fresta vissa väststater till snabba och drastiska unilateral åtgärder, nu när det inte längre finns en FN-process att vänta på eller hänskjuta besluten till. Diplomater hävdar att nya anklagelser om nervgasattacker sannolikt skulle följas av omedelbara utvidgningar av EU:s ekonomiska sanktioner mot Syrien. Både USA och Frankrike har dessutom sagt att de kommer att genomföra flygangrepp om någon återigen använder kemiska stridsmedel i Syrien.

I sitt anförande i säkerhetsrådet 15 november bekräftade det amerikanska FN-sändebudet Nikki Haley att hotet om omedelbar och ensidig vedergällning står fast.

– Ryssland har förstört vårt bästa verktyg för att namnge förövaren till de här attackerna, men det är inte vårt enda verktyg för att stoppa dessa barbariska gärningar.

Haley nämnde FN:s undersökningskommission och IIIM som möjliga vägar framåt, men underströk också att hennes regering förblir beredd att slå till på det sätt den gjorde i april, när USA angrep syriska styrkor med kryssningsmissiler.

– Vi kommer att försvara den internationella normen mot användning av kemiska vapen. Det vore klokt av Assadregimen att hörsamma denna varning.

En israelisk soldat blickar ut över Syrien från Golanhöjderna. Foto: Eden Briand/Israel Defence Forces 

Sist men inte minst finns där ytterligare ett osäkerhetsmoment: Israel. En israelisk regeringsföreträdare sade till mig tidigare detta år att hans regering har “flera grundläggande intressen” i Syrien, inklusive att våldet inte spiller över gränsen, att där inte finns någon iransk närvaro, att tekniskt avancerade vapen inte tillförs Hizbollah, och att “det internationella samfundet bör försäkra sig om att det inte återstår några kemiska kapaciteter i Syrien”.

Om säkerhetsrådet och OPCW förlorar kontrollen över den syriska kemvapenfrågan är det troligt att Israel kommer att försöka lösa problemet på sina egna villkor.

Den israeliska militären har angripit dussintals mål inne i Syrien under de gångna sex åren, men det var först i september 2017 som israelerna angrep en byggnad som påståtts ha kopplingar till Syriens kemvapenprogram. Även om Assads regering protesterade upprört, verkade Ryssland – som hålls informerat genom en direktlinje till den israeliska militären – ha valt att låta attacken fortskrida och lät bli att aktivera sitt luftvärn.

Bristen på internationellt samförstånd om hur giftgasattackerna i Syrien ska hanteras har gjort det ännu svårare att förutsäga konfliktens framtida utveckling. Det enda som nu verkar säkert är att den här frågan lär leva kvar under lång tid framöver.