Städerna som utmanar i utrikespolitiken

Att New Yorks nya borgmästare, demokraten Zohran Mamdani, står för en politik som går på tvärs med Donald Trumps stod klart redan under hans kampanj inför lokalvalet i november i fjol. Trump kallade honom ”galen kommunist” medan Mamdani lovade att säkra storstaden mot Trump-politik.

Borgmästaren har inte bara motsatt sig presidentens behandling av migranter och föreslagit höjda skatter för de rikaste – han utmanar också utrikespolitiskt. Mamdanis kritik mot Israels övergrepp på palestinier är skarp och välkänd. Under sina första dagar på borgmästarposten upphävde han tidigare beslut som förbjöd staden att bojkotta Israel och som definierade antisemitism så brett att även kritik av Israel kunde räknas dit – och drog därmed på sig fördömanden från det israeliska utrikesdepartementet. Efter USA:s attack på Venezuela i januari ringde Mamdani upp Trump för att uttrycka sitt missnöje över det han beskrev som en olaglig intervention.

Internationell stad

Även om Mamdani i första hand är lokalpolitiker är han alltså också en utrikespolitisk spelare. New York är USA:s största stad, världens uppskattningsvis tionde största ekonomi (alltså med högre bnp än de flesta av världens länder) och en arena för olika internationella skeenden. Det är hit som Venezuelas president Nicolás Maduro har förts för att ställas inför rätta och här har tusentals venezuelanska flyktingar slagit sig ner. New Yorks invånare kommer från jordens alla hörn och många har ett starkt engagemang för omvärlden. Stadens betydelse och globala profil gör det möjligt – och ibland oundvikligt – för dess borgmästare att agera i internationella frågor.

Det är inte bara i USA som en storstad utmanat landets president. När oppositionella Ekrem İmamoğlu valdes att leda Istanbul 2019 var det ett nederlag för president Recep Tayyip Erdoğan. Men centralmakten är stark i Turkiet och Erdoğan kunde inskränka Istanbuls självbestämmande och strypa statliga pengaflöden till staden.

Utrikespolitisk profil som hårt kritiserat de militära ingripandena i Venezuela och Iran. New Yorks nye borgmästare Zohran Mamdani från Demokratiska partiet. Foto: Yuki Iwamura/AP/TT

För att få verksamheten att gå ihop satsade İmamoğlu i stället på att knyta internationella kontakter. Han vände sig till EU och västvärlden för ekonomiskt och politiskt stöd, och framträdde internationellt som en alternativ representant för Turkiet. Hans deltagande i och tal på säkerhetskonferensen i München 2022 utmanade öppet Turkiets officiella utrikespolitiska linje.

I Ungern har lokala protester mot statlig utrikespolitik tagit sig uttryck i nya gatunamn. Premiärminister Viktor Orbáns närmande till Kina och beslut att låta uppföra ett kinesiskt universitet i huvudstaden Budapest, på ungerska skattebetalares bekostnad, ledde till högljudda protester 2021. För att visa sitt motstånd har den lokala borgmästaren sett till att gatorna intill det ännu ofärdiga universitetet döpts till Befria Hongkong-gatan, De uiguriska martyrernas gata och Dalai lama-gatan – något som retat upp Kinas utrikesdepartement.

Stadsdiplomati

Att bedriva utrikespolitik är en uppgift som traditionellt är förbehållen den nationella nivån. Men att städer och deras borgmästare agerar i sådana frågor är inget nytt. På 1980-talet, under det kalla krigets upprustningshets, växte sig fredsrörelsen stark och i jättelika demonstrationer markerade människor sin avsky för kärnvapen. Flera städer förbjöd produktion, stationering och transport av kärnvapen på sina områden.

Brittiska Manchester var först ut som kärnvapenfri zon 1980, och åtta år senare hade uppskattningsvis över 3 800 städer runt om i världen förklarat sig kärnvapenfria. Andra protesterade mot rasåtskillnadssystemet apartheid genom att bojkotta Sydafrika eller utropade sig till fristäder för flyktingar.

Inom forskningen används termerna paradiplomati (från parallell diplomati) eller stadsdiplomati när man pratar om städers utrikes relationer. Det har länge varit uppenbart att internationella kontakter inte enbart sköts av det statliga utrikesdepartementet och dess diplomater, utan att en lång rad andra aktörer också är inblandade.

Polis använder pepparsprej mot en demonstrant under en protest mot gripandet 2025 av Istanbuls borgmästare Ekrem İmamoğlu, som trotsade president Recep Tayyip Erdoğan genom att ta hjälp från utlandet. Foto: Khalil Hamra/AP/TT

Städer har blivit viktiga globala maktspelare och i dag finns en uppsjö internationella nätverk och initiativ där de driver frågor som de ser som angelägna. Grupper som United Cities and Local Governments, C40 och Eurocities erbjuder kommuner möjlighet att knyta kontakter och lära av varandra, men också att påverka politiskt. När nationella ledare inte tar klimatansvar har städer i stället gått i bräschen med innovationer, resolut politik och lobbyarbete.

Vänorter

Ibland ligger städers utrikespolitik i linje med den nationella, och är därmed inte så kontroversiell. Till exempel etablerade städer efter andra världskriget vänortssamarbeten för att bidra till återuppbyggnad och fredliga relationer. Efter Berlinmurens fall 1989 inrättades samarbeten mellan Väst- och Östeuropa till stöd för demokratisering i de forna kommuniststaterna.

Också samverkan med städer i det globala syd inleddes, ofta finansierad av biståndsmedel. I dag finns vänortssamarbeten som mest är en kul grej – som det mellan Boring i USA och Dull i Storbritannien – men också mängder av nya initiativ för att stötta städer i Ukraina efter Rysslands invasion.

Men det finns också exempel på samarbeten som går stick i stäv med nationell politik. Under USA:s våldsamma kamp mot kommunismen i Centralamerika på 1980-talet skaffade många amerikanska städer vänorter i Nicaragua och El Salvador för att bidra med nödhjälp och protestera mot vad de såg som förkastlig utrikespolitik. De senaste åren har flera städer i Ungern samarbetat nära med ukrainska städer, trots spänd relation mellan länderna på nationell nivå.

I Sverige har kommuner länge testat gränserna för vad de får och inte får göra vad gäller utrikesfrågor. 1939 beslutade kommunfullmäktige i Västervik att finansiera inköp av luftvärn för att försvara staden mot eventuella anfall. Men efter överklagan förklarades beslutet ogiltigt av domstol, som ansåg att det inte ankom på en kommun att bedriva utrikespolitik. Likaså upphävdes 1990 Helsingborgs beslut att vägra ta emot fartyg som inte garanterar att de inte har kärnvapen ombord.

Bygglovsärende som blev säkerhetsskandal. Rysk-ortodox kyrka nära Västerås flygplats. Foto: TT

Även om det går att utläsa från svensk lag att kommuner inte ska syssla med utrikespolitik saknas en tydlig definition av vad som räknas dit. Detta avgörs i stället i rätten. Kommunmedlemmar kan nämligen överklaga kommunala beslut, varefter förvaltningsdomstolar prövar om de är lagliga. Regeringen har däremot ingen möjlighet att häva kommunbeslut som den anser är olämpliga. Systemet med överklagan gör att utfallet kan variera. När kommunfullmäktige i Norrköping och Södertälje ville sätta upp monument över offren för folkmordet på kristna minoriteter i Osmanska riket 1915 upphävdes besluten av domstol. I Örebro, däremot, kunde ett monument byggas på kommunal mark – eftersom ingen överklagade.

Markeringar för Ukraina

Sedan Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022 har flera svenska kommuner beslutat att inte upphandla varor och tjänster från ryska företag. Detta ligger i linje med både EU:s sanktioner och Sveriges fördömande av Ryssland. Trots det fastslår flera domar att kommunerna inte får låta politiska hänsyn styra upphandlingen. Däremot kan kommuner göra utrikespolitiska markeringar på andra sätt. I Stockholm bestämde stadsbyggnadsnämnden att en del av parken utanför Rysslands ambassad skulle heta Fria Ukrainas plats.

Många kommuner hissade också Ukrainas flagga som en solidaritetshandling efter invasionen. Men när Israels flagga åkte upp utanför några kommunhus efter Hamas storskaliga attack på civila i oktober 2023 var det mer kontroversiellt i ljuset av Israels övervåld mot palestinier och den stora splittring som råder kring Israel-Palestinafrågan i Sverige.

Trots att städer egentligen inte ska syssla med utrikespolitik har de ofrånkomligen en mängd utrikes kopplingar. Kommuner samarbetar internationellt med infrastruktursatsningar eller för att erbjuda service i gränsområden. De marknadsför sig globalt för att locka investerare och turister och är beroende av utländska företag för arbetstillfällen. Ambassadörer, militärfartyg och andra utländska gäster tas artigt emot av kommunföreträdare enligt gällande protokoll.

Säkerhetsfrågor

Det instabila världsläget har gjort att säkerhetsfrågor står högt på dagordningen också hos kommuner, som ju har en viktig roll i totalförsvaret. Försök från utländska makter att bedriva underrättelseverksamhet, otillbörlig påverkan och förtryck av oliktänkande i diasporan är problem som även kommuner behöver hantera. Det har inte minst Västerås kommun fått erfara efter att ha gett en rysk-ortodox kyrka lov att bygga nära stadens flygplats. Det som var ett vanligt bygglovsärende utvecklades till en säkerhetsskandal efter misstanke om att kyrkan nyttjas för rysk underrättelseverksamhet. Liknande ärenden på andra håll visar att såväl kommuner som lagstiftning är dåligt rustade för att hantera nya säkerhetspolitiska utmaningar.

Ledamoten Byron Sigcho-Lopez i Chicagos fullmäktige debatterar en resolution om vapenvila i Gaza 2024. Resolutionen gick igenom, med borgmästare Brandon Johnsons röst som tunga på vågen. Foto: Pat Nabong/Chicago Sun-Times via AP/TT

Kommuner kan alltså bidra till utveckling, fred och demokrati genom sin internationella verksamhet – eller råka underminera landets säkerhet. Ett viktigt argument mot kommunal utrikespolitik är just att den riskerar att hamna i konflikt med nationella intressen. Om städer sänder egna signaler genom gatunamn, bojkotter eller kontroversiella samarbeten kan det bli svårt att hålla en tydlig linje internationellt. Ibland kan det också bidra till polarisering mellan grupper lokalt.

Samtidigt finns det argument som stöder kommunalt engagemang i utrikesfrågor. Ett är att sådana frågor är för viktiga för att enbart hanteras av en elit i regering och utrikesdepartement, och att kommuner, genom sin närhet till medborgarna, kan bidra till demokratisering av utrikespolitiken. För civilsamhällesorganisationer kan kampanjer gentemot den egna kommunen vara ett steg på vägen för att väcka opinion och driva fram större förändringar. Att kommuner har ansvar för sina invånares välbefinnande i händelse av krig och kris gör också att det ligger i deras intresse att verka för att nationella och internationella makthavare agerar på sätt som minskar snarare än ökar riskerna.

Kritik mot Irankrig

Såväl lagstiftning som politisk kultur kring kommunal utrikespolitik varierar över världen. En studie av Chicagos folkvalda församling visade på ett ökat antal utrikespolitiska beslut på senare år, med uttalanden om Gaza, Indien, Irak, Iran och Ukraina. Medan kommuner inte får göra utrikespolitiska ställningstaganden i Sverige är det vanligare i Norge, där 86 städer har deklarerat sitt stöd för FN:s kärnvapenförbud. Flera städer, inklusive Oslo, förbjuder också inköp från leverantörer som bidrar till att upprätthålla olaglig ockupation.

I USA har borgmästare Zohran Mamdani kallat USA:s och Israels attack på Iran för ”ett illegalt aggressionskrig” och lovat att se till att New Yorks iranska befolkning fortsatt ska känna sig hemma och säker i staden. Diskussionen om huruvida städers utrikespolitiska engagemang är en källa till hopp eller mest skapar oreda lär fortsätta.