Nato sätter Östersjöns säkerhet högt på agendan

Det kan tyckas självklart att Nato skulle stärka samarbetet med Sverige och Finland i regionen givet det försämrade säkerhetsläget som uppstod våren 2014 med den ryska annekteringen av Krim, men så var inte fallet. Vilka krafter drev på och hur gick de till väga?

Nato hade förvisso tittat fragmentariskt på regionen, utifrån enskilda händelser som den ryska cyberattacken mot Estland 2007 och den ryska invasionen av Georgien 2008. Några åtgärder hade också vidtagits: Polen fick Patriot-luftvärn 2010, de baltiska länderna fick kollektiv försvarsplanering något år senare och hösten 2013 gick övningen ”Steadfast Jazz” av stapeln, den första sedan kalla krigets slut för att träna kollektivt försvar.

Men ännu våren 2014 saknade Nato en gemensam uppfattning av den ryska hotbilden och Östersjöområdet hade under många år ansetts vara ett av de fredligaste i världen. 

Östersjöfokus – ett strategiskt skifte
Fokus på Östersjösäkerhet har således inneburit ett strategiskt skifte för alliansen. Det skedde gradvis under hösten 2014 och våren 2015. 

Startskottet gick efter de upprepade ryska kränkningarna av nordiskt och baltiskt luftrum och en intensiv ubåtsjakt i Stockholms skärgård under oktober 2014. Reuters gjorde en toppnyhet den 28 oktober 2014 om att ”Nordic, Baltic states face 'new normal' of Russian military threat”, en artikel som fick stor spridning och som Natos biträdande generalsekreterare James Appathurai postade på sin officiella Facebook-sida med kommentaren: ”Nordic ripples from the rock Russia has thrown in the European pond…”.

Händelserna föranledde interna diskussioner inom Nato. Alliansmedlemmar hade liknande erfarenheter av ryska aktiviteter. Just begreppet ”new normal” (ett nytt normalläge) vad gällde rysk militär aktivitet och aggressioner i regionen kom att bli vägledande. 

Ju mer Nato tittade på området desto tydligare blev även de militärstrategiska förutsättningarna: området måste ses som en sammanhängande spelplan. Med de korta geografiska avstånden, i kombination med dagens långräckviddiga vapensystem och det moderna samhällets sårbarhet vad gäller t ex IT-system och energiberoende, var det ömsesidiga beroendet stort, oavsett om länderna runt Östersjön var medlemmar av alliansen eller inte. Därmed fanns det ett uppenbart intresse för både alliansen och Sverige och Finland att samarbeta kring dessa frågor.

Draghjälp från nordisk granne
Vilka krafter var då pådrivande inom Nato för att sätta Östersjösäkerheten och partnerperspektivet på dagordningen? 

Naturligtvis har Estland, Lettland och Litauen, liksom Polen, haft en avgörande roll för att definiera det ryska hotet och dra Natos uppmärksamhet och resurser till den östra gränsen. Men de har inte varit lika pådrivande i att släppa in Sverige och Finland i ett fördjupat samarbete i en Östersjökontext. 

Istället har Danmark spelat en nyckelroll, med visst stöd av Storbritannien. Det kan tyckas förvånande med tanke på att Danmark traditionellt inte hört till de mest drivande länderna vad gäller nordiskt militärt samarbete. Situationen på Krim och i östra Ukraina har dock medfört att Danmark upplever ett behov av att knyta Sverige och Finland tätare till Nato för att stärka säkerheten i regionen, enligt danske utrikesministern Martin Lidegaard. (Politiken 20150513)

Nya politiska mötesformer 
Hur lyckades man då sätta dagordningen? Nyckeln till att få Nato strategiskt engagerat i Östersjöområdet har varit den politiska konsultationsmekanism som det fördjupade partnerskapet tillåter i kretsen Nato-Sverige-Finland. 

Under hösten 2014 handlade det fortfarande om att sätta agendan och definiera vad dessa konsultationer mer exakt skulle avhandla. Att Natos nya generalsekreterare, norrmannen Jens Stoltenberg, tidigt gav en signal till Natos tjänstemän att titta närmare på Östersjöregionen var viktigt. Internationella Staben hade således anledning att driva på arbetet.

Samtidigt innebar besluten på Walestoppmötet att alliansen skulle genomföra den största anpassningen av sin organisation sedan det kalla krigets slut, med en ny spjutspetsstyrka och ökad närvaro längs den östra och södra gränsen. Partneragendan kom därför i praktiken relativt långt ner på Nato-tjänstemännens prioriteringslista.

Att behålla Östersjön på agendan
Ett första möte i biträdande ambassadörskretsen mellan Nato och Sverige och Finland, i det nya 28+2-formatet, ägde rum i januari 2015. Vid det mötet var danskarna pådrivande för att få till stånd en militär utvärdering av säkerhetssituationen i Östersjöregionen, med input från Sverige och Finland.

Nästa steg togs den 22 april, då Stoltenberg ledde ett möte i Nordatlantiska rådet (NAC). För första gången på många år diskuterade rådet säkerhetssituationen i Östersjöområdet. Nytt var också att mötet skedde i kretsen av de 28 alliansmedlemmarna, samt Sverige och Finland.

Ett nytt normalläge kräver reaktioner
Utgångspunkten för diskussionen var den militära utvärderingen med fokus på ”a new normal”, där Rysslands intensifierade aktiviteter inte längre kunde ses som en passerande storm. Överlag hade Ryssland ett starkt intresse av att säkra tillgången till Östersjön. Ryssland uppfattades testa Natos beslutsamhet att stå upp för säkerheten i regionen, både i förhållande till medlemmar och tredje part, med hybridkrigföring som en central del.

Slutsatsen kring ett nytt normalläge fick bred uppslutning runt bordet och frågan blev då hur detta nya läge skulle hanteras. På danskt initiativ ringades ett antal områden in där samarbetet med Sverige och Finland borde intensifieras framöver, inklusive utbyte av lägesbilder i regionen kopplat till incidenter, informationsutbyte om hybridkrigföring, kopplingen till Natos snabbinsatsstyrka samt samordning av träning och övningar i regionen. Storbritannien föreslog en ”roadmap” för det intensifierade samarbetet med Finland och Sverige. Beslutet blev att Nato skulle arbeta vidare med dessa frågor i relevanta arbetsgrupper.

Därtill skulle Natos militära organisation till november 2015 utarbeta en strategisk analys av säkerhetssituationen i Östersjöregionen, med bidrag från Sverige och Finland. Analysen väntas sedan ligga till grund för en rapport till Nordatlantiska rådet inför utrikesministermötet i december. 

Redan på utrikesministermötet i maj i Antalya i Turkiet diskuterade utrikesministrarna hur samarbetet med Sverige och Finland skulle kunna fördjupas med informationsutbyte kring Östersjösäkerhet och fler gemensamma övningar. 

Vad innebär detta för Sverige?
Processen har sammanfallit med att Sverige fått anledning att titta närmare på den säkerhetspolitiska doktrinen från 2009 och vad den faktiskt innebär vad gäller åtagandet att kunna ge och ta militärt och civilt stöd i förhållande till våra grannar. I ljuset av detta har Sverige undertecknat ett värdlandsavtal med Nato och fördjupat det bilaterala militära samarbetet med Finland, Danmark och nu även Polen.

Konsultationsmöjligheterna inom det fördjupade partnerskapet ger en värdefull plattform för att diskutera de försvars- och säkerhetspolitiska aspekterna av Östersjöfrågorna tillsammans med strategiska partner i och utanför regionen. Det är ett viktigt bidrag. 

Utmaningen ligger i att behålla Östersjösäkerheten högt upp på alliansens agenda bortom 2015, i konkurrens med IS:s härjningar i syd, terrorism, enorma migrationsflöden och ett fortsatt spänt läge i Asien, samtidigt som kriget i Ukraina riskerar att fortsätta på lågintensiv nivå och med Krim i ryska händer. 

Hybridkrigföring och ryskt skramlande med taktiska kärnvapen är två vitala områden att hålla ögonen på. Frågan är om de ordinarie konsultationsmekanismerna kommer att räcka eller om det bör etableras en särskild Östersjökommission för Sverige, Finland och Nato, på liknande sätt som Ukraina och en del andra länder har reglerat sitt samarbete med alliansen. Det skulle kunna säkerställa en fördjupad politisk dialog och ett strategiskt samarbete i en osäker och utmanande tid.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI-bloggen 30 september 2015.