Långt ifrån perfekt

Europeiska unionen har misslyckats i världspolitiken, i grannskapsregionen och även på hemmaplan där finanskrisen bidragit till större splittring. EU presterar inte som det ska och är helt enkelt en stor besvikelse.

Trots de anmärkningsvärda samlade resurserna, den imponerande storleken, samt interna reformer och en större satsning på gemensamt agerande bland de 28 medlemsländerna, blir resultatet av EU:s interna beslut och externa agerande sällan optimalt. Alltför ofta är EU betydelselöst, för långsamt och en otillräcklig drivkraft för att kunna bemöta de stora globala och regionala utmaningarna.

Vad är felet? Varför underpresterar EU jämt?

Det första som EU:s svaga prestation brukar skyllas på är medlemsstaternas avsaknad av en tillräckligt stark vilja att agera och alltför begränsade resurser som inte räcker hela vägen för att kunna hantera alla utmaningar som EU ställs inför.

För det andra har aktörerna inom EU och i alla dess medlemsländer motstridiga målsättningar som ofta är oförenliga.

För det tredje skyller man ofta på Bryssel. Att EU:s institutioner är felbemannade, att den nya och den tidigare höga representanten inte är rätt person för det svåra och viktiga utrikespolitiska jobbet, att även ordförandena i kommissionen och Europeiska rådet är osynliga eller inte tillräckligt drivande, att Europaparlamentet inte har något inflytande alls trots att det ska representera EU-medborgarnas intressen.

Men hur ska Bryssel leverera bättre när EU:s medlemsländer inte satsar fullt ut på att stärka EU och agera genom dess institutioner i utrikespolitiska frågor, när de inte tillsätter individer som kan bedriva EU:s utrikespolitik med självförtroende och handlingsutrymme och när man inte får de resurser som krävs för att få till stånd det man vill? Varför finns inte viljan i EU att ta steget mot en stark, enig och mer resurskraftig utrikespolitik som verkligen gör skillnad i världen?

En fråga om prioriteringar
Varför är EU:s resurser egentligen så begränsade när hela 28 stater, bland dem före detta världsmakter och ekonomiska stormakter, borde kunna ge mycket mer? Är det finanskrisens utfall som gör att man inte kan satsa mer, eller fattas beredskapen att ta större ansvar i EU:s utrikespolitik?

De flesta i EU vill se fred, stabilitet och ekonomisk tillväxt. Men det råder olika åsikter om hur dessa mål kan nås och även vilka mål som ska prioriteras i första skedet: de grundläggande värderingarna, ekonomisk tillväxt eller säkerhetspolitiska intressen?

Motstridiga argument förs fram särskilt kring hur man skapar stabilitet på regional och global nivå. Behövs en maktbalans mellan stormakter som övervakar regional och global utveckling och ingriper i händelser där det behövs? Skapar nedrustning större tillit i världen och behövs nya samarbetsmekanismer för att säkerställa en stabil ordning? Eller gäller det tvärtom att rusta upp för att höja tröskeln för de onda makterna? Om man inte kan lita på att världsmakterna respekterar internationella avtal, blir avskräckning kanske det enda sättet att tvinga fram respekt för folkrätten och mänskliga rättigheter världen över.

De nationella regeringarnas utrikespolitiska beslut begränsas av det stöd de har på hemmaplan. Om viktiga beslut inte fattas när förhållandet till viktiga stater står på spel, är det svårt för EU att få sin röst hörd. Men även när regeringar inser att EU måste agera bedömer man kanske risken som alltför stor att det ska få negativa konsekvenser för det egna landet och den egna befolkningen.

Även nationella företag skapar begränsningar. Kan man öka trycket på ett icke EU-land när man vet att handelsflödet skulle skadas, att investeringar skulle utebli? Näringslivets intressen kan bli avgörande i utrikespolitiska beslut.

Trots att ett gemensamt agerande i EU hade varit önskvärt kan sådana faktorer begränsa beslutsfattarnas vilja att stödja dem och bidra med resurser till EU:s verksamhet. Dessutom begränsas förmågan av den svåra frågan om vilka instrument som ska användas vid EU:s gemensamma agerande.

Civil eller militär makt?
Det finns olika åsikter om huruvida EU gynnas av att vara en speciell och icke-militär aktör. Förespråkare av EU:s traditionella handelspolitiska och diplomatiska verktygslåda hävdar att EU:s styrka ligger precis i att den är en civilmakt som främjar grundläggande värden med icke-militära medel, genom att främja goda handelsrelationer och därigenom ett ömsesidigt beroende med tredje land, vilket ska omöjliggöra militära konflikter.

Andra argumenterar tvärtom: att EU inte tas på allvar utan egna militära resurser eftersom nollsummespelet dominerar många makthavares tankessätt och strategier. Det är inte alla stater som ser nyttan av långsiktiga samarbetsförhållanden, så EU kanske måste ha tillgång till hård makt och ett större tillskott av försvarsresurser för att kunna prestera som utrikespolitisk aktör. Att några av EU:s medlemsländer (däribland Sverige) valt alliansfrihet och att Nato omfattar länder utanför EU med vetorätt omöjliggör att Nato skulle kunna användas som EU:s militära gren.

Alla dessa olika pusselbitar ger viss förståelse för varför EU inte uppfyller de stora förväntningarna. Men bortom nationella särintressen, institutionernas osynkade agerande och bristande resurser kan även de enskilda individerna göra skillnad. De som är djärva, som har drivkraften, visioner och ambitioner och som är redo att axla ansvaret skulle kunna driva EU:s intressen på regional och global nivå inom ramen för de begränsningar som finns.

Det gör skillnad om Gerhard Schröder eller Angela Merkel är Tysklands förbundskansler, om Carl Bildt eller Margot Wallström är Sveriges utrikesminister, om Herman van Rompuy eller Donald Tusk är Europeiska rådets[1] ordförande och om Catherine Ashton eller Federica Mogherini representerar EU i utrikes- och säkerhetspolitiken. De synliga beslutsfattarna siktar kanske mot nästa val och tar beslut som ger dem flest röster, men detta kan samtidigt undergräva EU:s förmåga. Även tjänstemännens prestation kan stärka eller försvaga EU.

Interna och externa begränsningar sätter stopp för de stora ambitionerna för EU. Lyckas inte starka individer med drivkraft och ambition att leda och ena EU, breder besvikenheten över EU:s prestation som global och regional aktör ut sig. Men ingenting är perfekt. Inte heller EU.

Den här texten publicerades ursprungligen i UI:s tidskrift Internationella Studier nr 1 2015.