FN 80 år: I kris när det behövs som mest

Den 24 oktober är det FN-dagen. Då är det 80 år sedan FN-stadgan antogs av tillräckligt många länder för att träda i kraft.

Förenta nationerna är en unik organisation som bildades efter andra världskriget i syfte att förhindra en ny global väpnad konflikt. Stadgan talar om ”att rädda kommande släktled undan krigets gissel, som två gånger under vår livstid tillfogat mänskligheten outsägliga lidanden”.

Genom FN-systemet bildades ett system som skulle minimera riskerna, inte bara för världskrig, utan för militära konflikter över huvud taget. Det skulle ske både genom att kunna hantera kriser när de uppkommer och genomföra insatser som minskar orsakerna till kris och krig.

Ofta paralyserat

FN arbetar därför brett, med både verksamhet som hanterar kriser som kan leda till krig och att stoppa väpnade konflikter när de väl har brutit ut.

Under stora delar av det kalla kriget var FN mer eller mindre paralyserat av motsättningarna mellan stormakterna, framför allt USA och Sovjetunionen och deras respektive allierade länder och rebellgrupper runt om i världen.

Svensken Dag Hammarskjöld (t v) övertar 1953 jobbet som FN:s generalsekreterare från den förste som innehade posten, norrmannen Trygve Lie (t h). Foto: NTB/TT

Energiska generalsekreterare som svenske Dag Hammarskjöld kunde dock ta vara på perioder av mindre spänningar för att utöka FN:s roll. Han identifierade områden där supermakterna kunde finna utrymme för i alla fall begränsat, taktiskt samarbete (så skedde exempelvis under den så kallade Suezkrisen 1956 mellan Egypten, Israel, Storbritannien och Frankrike). Men generellt sett gällde under denna period att fientligheten mellan världens mäktigaste stater gjorde att FN inte fungerade på det sätt som det ursprungligen var tänkt.

När det kalla kriget drog mot sitt slut uppstod nya möjligheter för stormakterna att samarbeta inom ramen för FN-systemet. En brytpunkt var den irakiska invasionen av Kuwait 1990. Då enades FN:s säkerhetsråd om att fördöma detta flagranta övergrepp mot FN-stadgans förbud mot att invadera andra länder. En internationell styrka, under amerikansk ledning, fick FN-mandat för att driva ut Irak ur Kuwait.

Aktivt 1990-tal

Erfarenheten av kraften som kunde skapas när stormakterna samlades för ett gemensamt mål, utifrån FN-stadgan, öppnade också för ett mycket aktivt Förenta nationerna under framför allt 1990-talet. Då såg vi ett FN som drev på för att sända ut medlare för att lösa konflikter, trupper för att bevara fred som uppnåtts via förhandlingsbordet, och personal för att hjälpa till att bygga upp länder som hade härjats av krig. Även om det ska sägas att krig och folkmord i ex-Jugoslavien och Rwanda visade hur FN kunde brista även då.

Det första USA-ledda kriget mot diktatorn Saddam Husseins Irak 1991, för att rädda Kuwait, hade brett stöd i FN:s säkerhetsråd. Det andra kriget, 2003, hade det inte. Foto: Leif R Jansson/TT

Från 1990-talets höjdpunkt vad gäller kraftfullt FN-samarbete har det skett en nedgång, som framför allt har drivits fram av större motsättningar mellan stormakterna. Försvagningen av FN-systemet är ett uttryck för att multilateralismen – tron på det internationella samarbetet mellan världens stater – är tillbakatryckt. Ett alltmer auktoritärt och nationalistiskt Ryssland, med imperialistiska ambitioner gentemot sina grannländer, har förändrat de globala förutsättningarna för samarbete. Samtidigt har framväxten av ett allt starkare Kina förändrat de globala maktbalanserna.

På senare tid har vi också, under president Donald Trump, sett ett USA som inte längre tycks villigt att stå som garant för en multilateral världsordning. USA vänder sig å ena sidan inåt och drar sig tillbaka från internationellt samarbete och etablerat samförstånd länder emellan. Samtidigt riktar sig å andra sidan den amerikanska administrationen under Trump utåt, men väljer då att agera på egen hand som medlare i ett antal konfliktsituationer runt om i världen, i huvudsak utanför det multilaterala samarbetet.

En organisation i kris

FN-systemet befinner sig i kris, en kris som har flera dimensioner. Ett av de mest akuta problemen är på det ekonomiska planet. När Trump tillträdde på nytt i januari 2025 var de flesta beredda på att det skulle kunna ske neddragningar i USA:s bidrag till världsorganisationen. Men storleken på dessa och hastigheten med vilka de genomfördes har chockat FN-systemet.

USA drar in stöd till FN. När president Donald Trump talade inför generalförsamlingen i september 2025 var han djupt kritisk till världorganisationen. T v på podiet bakom syns FN-chefen António Guterres. Foto: Evan Vucci/AP/TT

Det amerikanska tillbakadragandet från Förenta nationerna riskerar att i grunden förändra förutsättningarna för organisationen. FN-systemet vilar på att USA, som världens största ekonomi och som politisk och militär supermakt, har åtagit sig att dra det största lasset när det gäller finansieringen av FN och flera av dess underorganisationer. USA har också haft mycket stort inflytande i FN-systemet. Att högkvarteret ligger i New York är ett exempel på detta.

När USA som den största bidragsgivaren – genom neddragen direkt medlemsavgift till FN och frivilliga bidrag via sitt nu nedmonterade biståndsorgan USAID – minskar sitt stöd får det dramatiska konsekvenser för organisationens verksamhet runt om i världen. Den ekonomiska krisen kan dock inte bara skyllas på Washington. Många andra länder är systematiskt sena med de bidrag som de är skyldiga att betala som medlemsstater.

När USA drar sig tillbaka fylls utrymmet bara delvis av andra. De europeiska länderna, eller framväxande stater som Kina, har inte åtagit sig att fylla luckorna efter USA. Men den ökade rollen för andra länder kommer också att påverka FN:s arbete och bidrag.

Rysslands FN-ambassadör Vasilij Nebenzja lägger, som så ofta bland stormakterna, in sitt veto och blockerar ett beslut i säkerhetsrådet. Foto: Eduardo Munoz Alvarez/AP/TT

Kina kliver fram

Kina har signalerat större villighet att vara en av den multilaterala ordningens grundpelare. Inte minst har en ny programförklaring från president Xi Jinping, Global Governance Intiatitive, signalerat att Kina tar sin roll som global stormakt på större allvar. Det innebär både hot och möjligheter. När en global aktör som Kina signalerar sitt stöd för det multilaterala systemet är det viktigt för dess bärkraft och legitimitet. Samtidigt finns risken att en ökad kinesisk roll kommer att innebära att exempelvis FN:s arbete för mänskliga rättigheter marginaliseras.

Den ekonomiska krisen hotar alltså FN:s verksamhet och riskerar att göra organisationen mindre relevant just i en tid när den behövs som mest. Samtidigt är det viktigt att se att ur den finansiella krisen, om den hanteras rätt, kan det också komma något gott. FN-systemet kan komma att effektiviseras och bli mer ändamålsenligt, framför allt med tanke på de 3 600 enskilda mandat som medlemsstaterna har gett organisationens sekretariat, och som skulle kunna gynnas av hårdare prioriteringar.

Hanteringen av konflikter

Men FN:s kris är inte bara ekonomisk. Den handlar också om att organisationen riskerar att förlora sin relevans som huvudaktör i det internationella systemet. I flera av de krig som rasat runt om i världen – som i Gaza, Ukraina, Sudan och Myanmar – har FN:s roll främst varit humanitär. Bara i väldigt liten utsträckning har organisationen kunnat fungera för att hindra krig och bringa parterna till fredliga lösningar.

FN:s består av en generalförsamling, där alla världens länder har var sin röst, ett säkerhetsråd, som består av 15 medlemmar varav 5 är permanenta och kan stoppa förslag genom att rösta nej (veto), samt ett sekretariat. Det senare samordnar och leder ett antal organ som arbetar med ett stort antal frågor (se fakta om FN härintill).

Den svenske konstnären Carl Fredrik Reuterswärds skulptur "Non-Violence" utanför FN:s generalförsamling i New York. Foto: Richard Drew/AP/TT

I vissa situationer har de olika delarna av FN-systemet kunnat kompensera för situationer då andra har låst sig. I början av Ukrainakriget såg vi exempelvis generalförsamlingen ta en större roll för att upprätthålla respekten för FN-stadgan (genom den så kallade United for Peace-principen, som gör att frågor där säkerhetsrådet är oenigt kan flyttas över till generalförsamlingen, som dock inte har samma makt).

Veto vanligare

Många ser systemet med veto som orsak till FN:s kris och låsningarna i säkerhetsrådet. Vi ser en ökande användning av vetot de senaste åren (även om det fortfarande är mindre vanligt än under det kalla kriget). Alltså att någon av de fem permanenta medlemmarna i rådet röstar nej till förslag – som då med automatik inte går igenom.

Vi ser också, över tid, att fler beslut fattas av en majoritet i rådet (9 av 15 röster krävs för att ett beslut ska gå igenom) än genom enighet, vilket också är ett tecken på större splittring. Vetot kan förklara varför FN har varit oförmöget att lösa och avsluta konflikterna i Israel-Palestina (21 av 26 veton som USA har lagt under perioden 1990–2024 handlar om Palestina eller andra ockuperade arabiska territorier) och om Syrien (där Ryssland har lagt hälften av sina veton). Det kan dock inte förklara varför rådet inte har kunnat hantera andra större konflikter som krigen i Kongo-Kinshasa, Sudan och Myanmar.

På flykt undan kriget i Sudan, som ofta kallas världens största humanitära kris, som FN inte har kunnat eller velat stoppa. Foto: Sam Mednick/AP/TT

Ännu allvarligare är att respekten för FN-stadgan har minskat med åren. Särskilt den internationellt förankrade normen mot väpnade aggressioner mot andra länder – fredsbrott som stadgan benämner det – har börjat undermineras. Det kan ses både i kränkningar mot normen – där den ryska fullskaliga invasionen av Ukraina spelar i en egen division, men där också den israeliska ockupationen av Palestina och den rwandiska interventionen i Kongo-Kinshasa kan sorteras in.

Hot har blivit normala

Normer kan upprätthållas även om det förekommer brott mot dem, om andra medlemmar reagerar tillräckligt starkt mot normbrytande beteenden. Här är det oroande att Ryssland, Israel och Rwanda har kunnat agera utan tillräckligt kostsamma signaler från omvärlden. Normaliseringen av hot om invasion av andra länder – som USA har riktat mot Danmark (Grönland) och Kanada, Israel mot Iran, Venezuela mot Guyana och Etiopien mot Eritrea – är ur detta perspektiv också ett språkbruk som hotar upprätthållandet av denna viktiga internationella norm.

Samtidigt går portugisen António Guterres in på sitt sista år som generalsekreterare. Processen med att identifiera lämpliga kandidater till hans efterträdare är i full gång. Många anser att det är dags att utse en kvinna, sedan posten uteslutande har innehavts av män (nio stycken). Men med de konservativa vindar som blåser i världen, inte minst i USA, är det mindre sannolikt än tidigare. En ny FN-chef kommer att tillträda i januari 2027. Hen kommer att få hantera en mycket svår situation för världsorganisationen och lär säkerligen dra sig till minnes orden från FN:s förste generalsekreterare Trygve Lie till sin efterträdare Dag Hammarskjöld 1953:

– Välkommen till världens omöjligaste uppdrag!