Osäker framtid för FN-operationer

Den 23 december 2023 rullade de sista fordonen ut från FN-basen i Timbuktu i Mali. Män och kvinnor ur den fredsbevarande insatsen Minusma gav sig av. Många hade redan lämnat. Och i det röda dammet som yrde upp bakom konvojen var soldaternas ljusblå baskrar det sista tecknet på en decennielång postering, vars plötsliga och oväntade slut väcker frågor om framtiden för fredsbevarande insatser under FN-flagg. Vissa debattörer har gått så långt som till att hävda att dessa uppdrag (eller ”missioner” som de ofta benämns) har spelat ut sin roll. Andra menar att de alltjämt är viktiga verktyg för fred och stabilitet men att insatsernas mandat och utformning har hamnat i otakt med dagens geopolitiska verklighet.

Slutet för Minusma var en begäran i juni 2023 från Malis styrande militärregim om att missionen omedelbart skulle avslutas och att all personal skulle lämna landet inom ett halvår. Det överraskade stora delar av FN:s säkerhetsråd, den instans som beslutar om organisationens fredsbevarande insatser. Men utan stöd från värdlandet fanns ingen framtid för en meningsfull fredsbevarande insats så begäran bifölls.

Det finns flera möjliga anledningar till att Mali krävde ett slut på Minusma. Den uttalade motiveringen var att insatsen inte hade levt upp till förväntningarna. Exakt vilka dessa förväntningar var angavs inte, men det tolkades allmänt som en besvikelse över att FN-insatsen inte hade ställt sig på regimens sida i dess kamp mot terroriststämplade rebeller.

Wagnergruppen

Uttåget hade föregåtts av en längre period med gradvis försämrade relationer mellan värdlandet och FN-styrkan, där bland annat flygförbud kringskurit Minusmas handlingsutrymme. Det bidrog till bilden av att insatsen inte levde upp till sitt mandat. Minusmas chef, El-Ghassim Wane, konstaterade i samband med tillbakadragandet att det funnits ett glapp mellan mandatet och vad man faktiskt hade kunnat åstadkomma.

Bangladeshiska FN-soldater letar minor i Mali. Foto: Minusma/Wikimedia Commons

Det är samtidigt en vanlig uppfattning att Ryssland i bakgrunden utövat påtryckningar på Mali. Den ryska paramilitära Wagnergruppen hade betydande verksamhet i Mali och dess soldater misstänktes bland annat ha deltagit i en uppmärksammad massaker i Moura i mars 2022. En FN-rapport om massakern släpptes kort före det säkerhetsrådsmöte då Malis begäran presenterades.

Stoppet för Minusma har, tillsammans med neddragningen av FN-missionen Monusco i Kongo-Kinshasa och den kritiserade insatsen Minusca i Centralafrikanska republiken, gett bränsle åt debatten om de fredsbevarande insatsernas värde. Eftersom de inte sällan pågår i decennier och deras konkreta resultat ibland är svåra att överblicka har allt fler ställt sig frågan om de över huvud taget gör någon skillnad. Återkommande anklagelser om att FN-personal, bland annat inom ramen för Minusca, har gjort sig skyldiga till sexuella övergrepp och annan misskötsamhet har spätt på ifrågasättandena.

Ny värld

I sin bok Power in Peacekeeping konstaterar statsvetaren Lise Morje Howard vid Georgetown-universitetet i USA att över tid råder det ingen tvekan om att FN:s fredsbevarande insatser har haft huvudsakligen positiv effekt. Hon skriver att sedan kalla krigets slut bör två tredjedelar av insatserna bedömas som framgångsrika eftersom de på ett betydande sätt har begränsat inbördeskrig, ökat sannolikheten att fredsavtal respekteras, och förlängt fredliga perioder efter svåra konflikter.

Men redan när boken kom ut 2019 påpekade Howard att det geopolitiska landskapet höll på att förändras. Hon skrev att FN:s fredsbevarande insatser sannolikt skulle behöva förändras med det.

Korpral Bertil Tillberg hälsas välkommen av Leonard Lawes från Storbritannien när svenska FN-soldater övertar Kokkinahöjden på Cypern 1960. FN är ännu verksamt på den delade Medelhavsön. Foto: Scanpix/TT

Utmaningarna för bland annat Minusma och Monusco stärker den bilden och illustrerar hur den fysiska och politiska verkligheten för fredsbevarande insatser har förändrats i grunden. Konflikter har blivit mer komplexa: de utkämpas av fler och många gånger svårdefinierade parter och innehåller ofta inslag av terrorism och så kallad proxykrigföring – krig via mellanhänder. Till det kommer politisk och religiös extremism på frammarsch, samt inflytelserika internationella brottssyndikat vilka ofta frodas i konflikttyngda stater och regioner. Och i bakgrunden finns en polariserad världsordning där stormakternas intressen sällan drar åt samma håll och där viljan att aktivt markera gentemot varandra är stor. Det har gjort det svårare att enas om, bemanna och finansiera fredsbevarande insatser.

Krig föder krig

Den sydafrikanska freds- och konfliktforskaren Cedric de Coning, skriver i en artikel att det finns en viktig skillnad mellan de flesta av de historiska, framgångsrika FN-insatserna som Howard tar upp och de tre samtida afrikanska exemplen: de senare verkar under ett stabiliseringsmandat, ett begrepp som används om insatser som inte nödvändigtvis utgår från ett existerande fredsavtal.

Han beskriver svårigheten för dessa missioner som ”en avsaknad av ett livskraftigt politiskt projekt som de kan stödja och skydda: ett avtal om eldupphör, ett fredsavtal eller en fredsprocess som konfliktens huvudparter har förbundit sig till – alternativt en tydlig och realistisk politisk färdplan mot en sådan fredsprocess”.

Enkelt uttryckt: om en fredsbevarande insats ska bli framgångsrik måste det finnas en fred att bevara.

Stundtals kritiserade operationer. På bilden upprörda begravningsgäster i östra Kongo-Kinshasa 2022 sedan flera människor som protesterat mot FN:s fredsinsats skjutits ihjäl. Foto: Moses Sawasawa/AP/TT

Så hur ser framtiden ut för FN:s fredsbevarande insatser? Det finns till att börja med, enligt de flesta experter, ingen anledning att tro att behovet skulle minska. Antalet större inbördeskrig i världen minskade under 1990-talet, men har sedan dess stadigt ökat igen. Det finns också en tydlig tendens att krig föder krig, i bemärkelsen att de skapar en ond cirkel som är svår att bryta ens med fredsavtal. Snarare visar studier att majoriteten av till synes avslutade konflikter blossar upp igen inom fem år. Det gör det svårare att definiera när fred har uppnåtts och som en konsekvens har FN:s fredsbevarande insatser blivit alltmer långvariga. De senaste 35 åren har den genomsnittliga åldern på insatserna ökat från några enstaka år till över tio år.

Ny teknik, nya klimathot

På horisonten finns också nya hot som måste tas i beaktande. Adam Day på FN-universitetet pekar bland annat på att utbredningen av ny teknik gör det lättare att bli en aktör att räkna med i våldsamma konflikter. Det kan handla om att rekrytering och överföring av resurser underlättas via sociala medier och andra nätverk, och att tekniken i sig kan fungera som ett vapen genom cyberattacker. Han skriver också att klimatförändringar skapar nya risker runtom i världen som är svåra att överblicka. Detsamma gäller demografiska utmaningar i form av befolkningstillväxt och urbanisering. Inte sällan är det samma redan sårbara regioner som upplever de största effekterna av båda dessa utmaningar.

FN-insatsen Untso i Mellanöstern var den allra första (1948) och är alltjämt aktiv. Här spanas det vid Golanhöjderna 2012. Foto: Hamad Almak/AP/TT

”Framtidens fredsbevarande insatser kommer antagligen att behöva innehålla klimatforskare, ekonomer, stadsplanerare och experter på sociala medier om de ska lyckas förstå och påverka utvecklingen av våldsamma konflikter”, skriver Adam Day.

Han tror också att den splittrade världsordningen kommer göra att FN:s fredsbevarande insatser, i den mån de kan verka över huvud taget, kommer att skilja sig från vad vi historiskt sett har vant oss vid.

Fredsforskaren Cedric de Coning är inne på samma linje och skisserar en utveckling de kommande åren som går mot betydligt mindre insatser med ett mer begränsat mandat, helt enkelt för att det är vad FN:s säkerhetsråd kommer att kunna enas om och hitta finansiering till. Detta skulle, åtminstone på kort sikt, peka mot små insatser i relativt okontroversiella sammanhang, något som sannolikt utesluter missioner i exempelvis Ukraina och Gaza – även om konflikterna skulle få ett slut.