Expert: Urvattnad EU-pakt om migration

– Staterna tar till allt radikalare åtgärder. Vi ser redan hur enskilda länder försöker hitta egna lösningar, som avtal med Rwanda och Albanien [om att skicka asylsökande dit], säger Bernd Parusel, som är forskare vid Svenska institutet för Europapolitiska studier (Sieps) i Stockholm.

Han undrar också vad som händer när de alltmer dramatiska försöken att stoppa migranter vid EU:s yttre gräns inte fungerar.
– Det går inte att utesluta att vi kommer att se ökat våld och kanske militarisering av gränsbevakningen.

I oktober kom nyheten att Europeiska unionens ministrar (ministerrådet) i princip hade förhandlat klart om den så kallade krisförordning som beskrivits som den sista pusselbiten i unionens nya asyl- och migrationspakt. Efter tio års diskussioner om behovet av harmonisering och solidaritet inom migrationsområdet – och drygt tre år sedan den ansvariga EU-kommissionären Ylva Johansson lagt fram sitt förslag – återstår nu bara de sista förhandlingarna mellan unionens tunga institutioner ministerrådet, EU-kommissionen och Europaparlamentet. Troligen klubbas pakten slutgiltigt under första halvåret 2024.

EU har investerat väldigt mycket både tid och resurser för att få till stånd en migrationspakt. Målet har varit sammanjämkning av migrationspolitiken inom unionen och ledordet solidaritet. Förhandlingarna har varit både långa och svåra. Pressen är nu stor på både ministerrådet och Europaparlamentet att säga ja.

Kritiska Medelhavsländer

En av de knutar som ännu diskuteras är hur den så kallade krisförordningen ska hantera migrationsströmmar som används som politiskt verktyg av utomstående, det vill säga när främmande makt sätter press på EU eller ett medlemsland genom att ”skicka migranter” till gränsen (såsom nu skett vid den finsk-ryska gränsen). I den frågan har EU-institutionerna olika uppfattning, noterar Bernd Parusel.

Samma förordning ska hantera andra oförutsedda kriser och efterföljande stora flyktingströmmar till EU eller något specifikt EU-land.

Bernd Parusel, migrationspolitisk expert vid Sieps. Foto: Mattias Bardå/Sieps

I stort är EU:s nya asyl- och migrationspakt en hårt framhandlad kompromiss. En urvattnad kompromiss, kallar vissa experter den till och med.

Anledningen är att förslaget till stor del består av många saker som har gällt och prövats tidigare genom åren. Dessutom finns inte mycket kvar av den bindande ansvarsfördelning och solidaritet mellan medlemsländerna som var viktiga utgångspunkter när arbetet med att ta fram pakten inleddes, konstaterar Bernd Parusel.

Särskilt Medelhavsländerna har länge ansett att de tar orimligt stort ansvar för mottagandet av asylsökande och migranter till unionen på grund av sin geografiska position. Länder som Grekland, Italien och Spanien kräver att övriga EU-länder delar på bördan.

Inte mycket solidaritet

Men det blir inte så. Solidariteten förblir i princip frivillig. Det nya är att det kommer att kosta, i form av pengar eller arbetsinsatser, för de EU-länder som inte delar på flyktingmottagandet. Arbetsinsatser kommer att behövas framför allt när människor anländer till EU:s yttre gräns där alla ska registreras i en så kallad screening. Det kommer även att krävas mer av förhandlingar med hemländerna om återvändande.

– Den nya pakten innebär att alla personer ska screenas vid EU:s yttre gräns inom några dagar från att de ankommer. De kommer att identifieras och sorteras in i olika procedurer, förklarar Parusel.

Migranter har räddats i Cádiz på den spanska sydkusten den 30 november 2023. Länderna i Sydeuropa anser sig sköta en orimligt stor andel av migrantmottagandet. Foto: Jorge Gonzalez Casares/AP/TT

Han konstaterar att Medelhavsländerna inte är några vinnare på detta. De kommer att behöva upprätta ännu större anläggningar än de som redan finns, och ha en massa personal som arbetar med screeningen, även om de kommer att få lite mer hjälp och avlastning.

Migranter som bedöms ha ogrundade asylansökningar ska avisas direkt och sändas hem. Bara de som har rätt att få sin asylansökan prövad ska få komma vidare till tillfälligt boende.

Tunisien säkert?

Reglerna i den kritiserade så kallade Dublinförordningen blir kvar. De innebär att det EU-land där den asylsökande först registreras är skyldig att pröva asylansökan. Det ska också bli lättare att skicka tillbaka personer till tredje land (alltså inte hemland) genom en uppluckring av reglerna.
– Det skulle kunna innebära att Tunisien ses som ett säkert land, dit tunisier kan skickas tillbaka men även personer från andra länder som har anlänt till exempelvis Italien via Tunisien, säger Bernd Parusel.

EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen och Italiens premiärminister Giorgia Meloni besökte i september 2023 den italienska ön Lampedusa, dit migranter anländer i stora antal från den närliggande nordafrikanska kusten. Foto: Cecilia Fabiano/LaPresse via AP/TT

Övergripande kan EU:s nya pakt ses som ett steg mot harmonisering av asyl- och migrationspolitiken, eftersom den blir mer bindande för medlemsländerna. Samtidigt kommer det att göras undantag och procedurerna kommer att skilja sig åt mellan olika länder.

– EU-parlamentet har varnat mycket för risken att snabbutvisa barn, minderåriga och sköra personer vid den yttre gränsen, och vill att de undantas från gränsprocedurerna. Över huvud taget föreligger risk för brott mot internationell rätt när processerna snabbas på, säger Bernd Parusel.

Svårt att återvända

Syftet med den nya migrationspakten är att den ska ha avskräckande effekt på personer som inte har skyddsskäl.
– Det budskap EU vill sända ut är att det är lönlöst för de flesta att försöka ta sig till unionen eftersom de ändå kommer att skickas tillbaka direkt, säger Parusel och tillägger:
– Men inte heller den nuvarande situationen är särskilt tilltalande, så frågan är hur stor skillnad det blir. Sedan flera år sker så kallade pushbacks, tillbakatryckningar både längs flyktingvägarna och på Medelhavet och väl i EU är det många som får snabba återvändandebeslut, påpekar han.

Även frågan om återvändande är svår att se hur den skulle kunna gå mer i den riktning EU önskar. Redan i dag är det mycket svårt för en del människor att resa hem när de har fått utvisningsbeslut. Vissa saknar giltiga resehandlingar, bland annat för att en del myndigheter i hemländerna vägrar att utfärda dem. Ofta råder krig och konflikt som gör det omöjligt att resa tillbaka.

Säkert land att skicka tillbaka folk till? Migranter upprättar ett provisoriskt läger utanför Internationella migrationsorganisationens kontor i Tunisiens huvudstad Tunis. Foto: Hassene Dridi/AP/TT

– Det är en risk att staterna har arbetat väldigt länge med en pakt som i slutänden inte kommer att göra så stor skillnad, konstaterar Bernd Parusel.

När pakten med stor sannolikhet går i hamn lär det bli oerhört komplicerat att genomföra den i praktiken, bedömer han.

Avtal med andra länder

Svårigheten med att kunna få pakten att fungera kan vara ett av flera skäl till att Italien nu ser ut att föregripa den. I alla fall kan man tolka den italienska regeringens senaste migrationspolitiska drag så. Det går ut på att teckna avtal med Albanien om att uppföra migrantcenter som kan ta emot uppemot 40 000 asylsökande och migranter per år.

Alla detaljer kring det avtalet är ännu inte kända och reaktionerna är delade. EU-kommissionen avvaktar med att kommentera. Tyskland säger sig vilja undersöka om det går att hitta en liknande lösning med något annat land. Oppositionen i Italien och många människorättsorganisationer anser dock att avtalet strider mot både EU-lag och internationell rätt och utgör ett hot mot rätten till asyl och skydd mot förföljelse.

I icke-EU-landet Storbritannien slog Högsta domstolen nyligen fast att ett liknande förslag just bröt mot både nationell och internationell rätt. Det förslaget, som lades fram av den konservativa brittiska regeringen, gick ut på att skicka asylsökande till Rwanda för att låta deras fall prövas där. Domstolen kom fram till att det inte kunde garanteras att Rwanda inte sänder människor till deras hemländer där de kan riskera att dödas eller utsättas för människorättsbrott.

"Springer mot botten"

Det som inte alls finns med i EU:s pakt – men som experter ansåg var viktigast för att en gemensam asyl- och migrationspolitik ska fungera – är solidariteten mellan medlemsstaterna.

– De flesta forskare och experter menar att EU-länderna måste ta ett mer solidariskt ansvar och se till att det råder jämnare fördelning av personer som söker sig till EU för att söka asyl eller som ekonomiska flyktingar. Att tillsammans hantera migrantströmmarna är avgörande om man i EU vill upprätthålla ett asylsystem på sikt, säger Bernd Parusel.

Migranter vid turkisk-grekiska gränsen. Foto: Giannis Papanikos/AP/TT

Det vi nu ser är att länderna individuellt ”springer mot botten”, anser han, alltså tävlar om minsta möjliga åtagande. Det har EU i och med den här pakten inte lyckats göra något åt, påpekar Parusel.

En annan sak som helt saknas, och som har diskuterats bland forskare, experter och civilsamhällesorganisationer, är alternativet lagliga vägar in i EU.
– I dag tvingas personer med skyddsbehov att resa illegalt och ta irreguljära rutter med hjälp av människosmugglare, eftersom det inte finns några möjligheter att resa lagligt. Det har vi inte sett minsta politiska vilja i EU att göra något åt.
Lagliga vägar skulle kunna vara humanitära visum eller ökade flyktingkvoter.

– Det är tydligt att EU vill och försöker ta kontroll. Risken är dock att EU och enskilda länder tar till alltmer drastiska åtgärder för att hindra människor att ta sig in i EU, utan att lyckas, eftersom det inte går att stoppa att människor söker sig en bättre framtid. Det kan leda till att väljarna söker sig till allt radikalare partier. På sikt undergräver det också förtroendet för EU-institutionerna och staterna, säger Bernd Parusel.