EU och flyktingkrisen


Av: Mark Rhinard och Niklas Ylander

2015-12-09 |

2015 blev ett år där EU hamnade i ett nytt läge. Flyktingkrisen i Europa hamnade överst på den politiska dagordningen. Samtidigt blev det uppenbart hur svårt medlemsländerna hade att komma överens om vad som skulle göras.


Under sommaren stängde Ungern sin gräns mot Serbien, medan den tyska förbundskanslern Angela Merkel istället lovade att alla som flytt från Syrien skulle få tillåtelse att söka asyl i Tyskland. Röster höjdes för att Europa borde visa sig mer ”solidariskt” och att EU-länderna borde dela på ansvaret för dem som flytt hit.


Solidaritet brukar vanligtvis handla om moralisk plikt, att man själv känner ett ansvar att hjälpa till när det behövs. Men få vet att solidariteten faktiskt är inskriven i EU:s lagstiftning och att en medlemsstat uttryckligen har en förpliktelse att bistå ett annat EU-land som ber om hjälp. Det finns tre artiklar, eller ”solidaritetsmekanismer”, som ger EU-länder möjlighet att be om assistans i en krissituation som ett enskilt land inte mäktar med. Vilka skyldigheter handlar det om? Och varför har de inte använts, trots att det står klart att inget land kan hantera flyktingkrisen på egen hand?


Asylfrågor – Artikel 80 

Artikel 80 (FEUF) är en del av Lissabonfördraget som trädde i kraft 2009. Artikeln är bara fyra rader lång och går ut på att EU:s asylpolitik ska baseras på ”solidaritetsprincipen”. Unionens medlemsstater ska alltså anpassa sig till en ”rättvis ansvarsfördelning” när det gäller att ta emot asylsökande och att övervaka EU:s yttre gräns. 


Samtidigt som man efter hand har skapat ett gemensamt regelsystem har medlemsstaterna valt att inte bry sig om solidaritetsmekanismen. Artikeln har i första hand tolkats som ett sätt att dela kostnader som uppstår om man till exempel ska förstärka gränskontrollerna i Grekland eller för att hantera asylansökningar. Tanken på att länderna skulle dela ansvaret för dem som kommer till EU för att söka asyl är inget som tidigare har diskuterats. Efterhand som antalet asylsökande har ökat kan man fråga sig varför inte länder som Grekland, Ungern eller Sverige, dit många flyktingar sökt sig, har valt att ”aktivera” artikel 80. 


Den omfördelning av flyktingar som en majoritet av EU:s stater enades om i september var kontroversiell i flera av medlemsländerna som själva vill fatta beslut i ”känsliga” ämnen som rör deras nationella suveränitet, till exempel när det gäller utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, men också invandring. EU-länderna enades dock om att fördela 160 000 flyktingar, varav de flesta finns i Italien eller Grekland, mellan sig genom ett tvingande kvotsystem. Det är betydligt fler än när kvotsystemet först började diskuteras, men tämligen få med tanke på hur många som har tagit sig till Europa. Såväl Ungern som Tjeckien, Slovakien och Rumänien röstade nej.


Katastrofhjälp – artikel 222

Artikel 222 (FEUF) kallas för ”solidaritetsklausulen” och är det tydligaste juridiska stödet för EU-ländernas plikt att hjälpa varandra. Solidaritetsklausulen innebär att medlemsländerna ska agera i en ”anda av solidaritet” vid naturkatastrofer men också vid ”mänskligt skapade” kriser, som ett terroristattentat. Flyktingkrisen, kan vi anta, klassas som ett uppenbart exempel på en mänskligt skapad kris och det är därför förvånande att ingen EU-medlem har begärt någon hjälp med hänvisning till artikel 222. 


Artiklarna är så pass öppet formulerade att EU:s stater drar sig för att använda dem. Ett skäl till det är att det är oklart vilka konsekvenser det skulle få om solidaritetsmekanismerna togs i bruk. Det man framför allt är rädd för är att de skulle kunna utnyttjas för helt andra syften än som det var tänkt från början. Vid en kris som den idag, där det inte finns några självklara lösningar, skulle någon aktör kunna föreslå radikala åtgärder som tidigare ansågs för dyra eller orealistiska. Men det skulle också kunna handla om att ett land vill undvika ytterligare inblandning från EU. 


Solidaritetsklausulen är skapad för att ge stöd i en komplex och hastigt uppkommen krissituation där många olika organisationer och myndigheter måste samarbeta med varandra. I samband med flyktingkrisen skulle det kunna handla om att ett land behöver omfattande hjälp med att transportera och hitta husrum för ett stort antal människor, eller för att förse dem som söker asyl med mat och sjukvård. Det kan bli särskilt viktigt nu när vintern närmar sig. En del länder har faktiskt fått stöd, men från assistansprogram med väldigt begränsade medel. Att be om hjälp via solidaritetsmekanismerna undviker man än så länge.


Försvarsfrågor – artikel 42 (7)

Medlemsländerna har ofta skilda intressen när det gäller försvarspolitiken. Många EU-medlemmar, men inte alla, är med i Nato, och har inget behov av att det ska utvecklas ett särskilt EU-försvar. I artikel 42 (7) som ingår i Lissabonfördraget betonas det därför att den inte ska konkurrera med ländernas egen säkerhets- och försvarspolitik. Den så kallade ”försvarsklausulen” stadgar att EU:s medlemsländer ska stödja varandra i händelse av ett väpnat angrepp på något av ländernas territorier. 


Efter terrordåden i Paris i november 2015 bad Frankrike övriga EU-länder om hjälp med hänvisning till artikel 42 (7). Det är första gången den har använts, och det är värt att notera att den franska regeringen valde att gå via EU, istället för att använda Natos artikel 5 som går ut på att om en medlemsstat i alliansen angrips ska de övriga medlemmarna uppfatta angreppet som ett angrepp på dem själva, och gemensamt slå tillbaka. Genom att försvarsklausulen nyttjas för militära ändamål lär det bli svårare att använda den för att hantera flyktingskrisen.  


Trots detta kan klausulen vara relevant för diskussionen om unionens solidaritet. För det första kan flyktingkrisen kräva att resurser som militären besitter sätts in, exempelvis transportmöjligheter. För det andra kan medlemsstater (exempelvis Ungern) betrakta en stor ström av flyktingar som ett säkerhetsproblem och kräva militär assistans för att bättre kunna hantera en kaotisk situation. 


Öppning för solidariteten?

Den juridiska innebörden av ”solidariteten” spelar antagligen ingen större roll för en utblottad familj som försöker ta sig över Medelhavet i en båt som sett sina bästa dagar. Men den betyder desto mer för hur EU som krishanterare ska kunna hjälpa familjen på bästa tänkbara sätt. Som krishanterare kan unionen bättre samordna insatser som annars skulle skötas på olika sätt av alla inblandade parter. Men om vi går tillbaka till huvudfrågan: varför har man inte använt sig av de solidaritetsmekanismer som redan finns inskrivna i unionens fördrag för att lösa flyktingkrisen? Är de bara en ”symbolisk fasad” av goda föresatser som i praktiken inte har någon betydelse? 


Svaret är komplext, men vi kan urskilja en del möjliga svar. Många medlemsstater vill helst undvika att solidaritetsklausulen uppmärksammas av olika skäl. Länder som Tyskland, som redan spelat en tung roll under eurokrisen, kan befara att det skulle riskera att behöva ta ett ännu större ansvar än idag för EU:s många problem. Klausulernas öppna formuleringar sätter inte heller någon ”gräns” för hur mycket hjälp det land som aktiverar en solidaritetsmekanism kan kräva. Andra länder vill av olika skäl inte vara med och ta emot de flyktingar som kommer. 


Flera medlemsstater som skulle behöva hjälp har också varit passiva eftersom det politiska ledarskapet riskerar att framstå som ”svagt” om man antyder att man borde använda klausulerna. Om de aktiveras kan det dessutom sätta igång nya politiska processer som ingen kan kontrollera i en tid där det ständigt dyker upp nya problem. 

 

Till sist är frågan om den här krisen, som utsätter EU-samarbetet för en massiv press, kommer att leda till att medlemsländerna enas om att agera som kollektiv, med stöd av det juridiska ramverk som redan finns på plats. 


Text:Mark Rhinard, seniorforskare vid UI och Niklas Ylander, praktikant vid UI:s Europaprogram.


Tips: Köp senaste numret av Världspolitikens Dagsfrågor med titeln "Flyktingkrisen: Från Syrien till EU" i butiken på ui.se.

Titta på seminarier i UI Play: 
Missa inte föreläsningen om Migration som hölls av Elin Jakobsson, doktorand på Stockholms universitet, under en gymnasiedag på UI tidigare i veckan.

 


Titta också gärna på en föreläsning med Anders Danielsson, generaldirektör, Migrationsverket och Karolina Lindholm Billing, biträdande regionchef för nordeuropa, UNHCR när de talar under rubriken: ”Flyktingkris”: undantag eller den nya normen?

 


Ännu ett tips är att titta på samtalet som hölls på UI den 17 november och handlade om flyktingsituationens konsekvenser för EU-samarbetet. Medverkande gjorde Monica Svantesson, fil.dr. i statsvetenskap och verksam vid Delegationen för migrationsstudier, Delmi, Daniel Alling, journalist på Sveriges radio och före detta korrespondent i Tyskland och USA., Lisa Pelling fil.dr. i statsvetenskap och utredningschef på Arena Idé. Samtalet leddes av Niklas Bremberg, forskare med fokus på EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inom UI:s Europaprogram.


 


Om UI-bloggen

Arkiv