De nationella parlamenten – vägen framåt för EU:s legitimitet?


Av: Niklas Ylander

2015-12-09 |

Det har under de senaste åren diskuterats mycket hur man ska hantera EU:s så kallade demokratiska underskott. En central fråga är hur befolkningen ska engageras mer i det som EU beslutar. Stödet för unionen har nämligen, sedan början av 1990-talet, sjunkit bland medborgarna. Det har gjort att de nationella parlamenten har hamnat på agendan som en möjlig väg att öka EU:s demokratiska legitimitet. 


I ett tal 2012 uppmärksammade Europeiska rådets dåvarande ordförande Herman Van Rompuy det ökade intresset för parlamenten och vilken plats de har inom EU: ”Maybe not formally speaking, but at least politically speaking, all national parliaments have become, in a way, European institutions.” Nu under hösten har intresset för de nationella parlamenten vuxit ännu mer i och med en eventuell ”Brexit”. 


Ovissheten är stor inför den brittiska folkomröstningen som ska hållas senast under 2017 där frågan är huruvida Storbritannien ska förbli i eller lämna EU. Den brittiske premiärministern David Cameron har ett stort fokus på parlamenten när han ska omförhandla villkoren för Storbritanniens medlemskap i EU. Han vill bland annat att parlamenten ska kunna blockera lagförslag från EU-kommissionen. David Cameron har också haft stor press på sig från en EU-skeptisk opinion från bland annat det högerpopulistiska partiet Ukip, men också från sitt eget konservativa parti Tories. 


I ett mycket uppmärksammat tal, ”Britain and Europe”, 2013 presenterade David Cameron sina ståndpunkter för den här omförhandlingen av villkoren. De nationella parlamenten är enligt premiärministern den ”sanna källan” för den demokratiska legitimiteten i EU. För att få bukt med det demokratiska underskottet borde man från det här perspektivet flytta en del makt tillbaka till medlemsstaterna och dess parlament. Det nationella är således kärnan i EU:s legitimitet. Det är i parlamenten de viktiga besluten diskuteras och beslutas. 


Institutionell kontroll som kan förbättras

Även UI har uppmärksammat frågan om de nationella parlamenten. Under ett seminarium tidigare under hösten stod parlamentens roll i EU-samarbetet i centrum. Agata Gostyńska, som är knuten till Centre for European Reform (CER), presenterade sin rapport A ten-point plan to strengthen Westminster’s oversight of EU policy. 


I rapporten har hon tio konkreta förslag på hur det brittiska parlamentsarbetet rörande EU-frågor kan förbättras. Det gäller både kontrollen av lagförslag från EU men också i ledamöternas samråd med regeringen. Förslagen är bland annat att de brittiska ledamöterna i underhuset, House of Commons, ska samarbeta mer med ledamöter i överhuset, House of Lords, som är mer insatta i EU-frågor, ledamöterna ska besöka såväl nationella parlament som Europaparlamentet för att höra hur de tolkar EU-lagstiftning och mer tid ska läggas på debatter kring EU-frågor. Hon poängterar att bättre samarbete och koordinering mellan ledamöterna kan ge ett bättre underlag för debatter kring EU-frågor.


I Agata Gostyńskas rapport läggs också vikt vid att intresset för EU hos ledamöterna i House of Commons som granskar EU-frågor är mycket begränsat, men också att de har små resurser att lägga på sitt kontrollarbete. Hon har funnit stora brister både i hur det brittiska parlamentet sköter denna uppgift men också i hur de utvärderar hur deras egen regering förhåller sig till EU-lagstiftningen. Ledamöterna lägger mest tid på inrikespolitiska frågor och har få incitament till att engagera sig i sådant som rör EU. När det argumenteras för att de nationella parlamenten bör få en viktigare roll för att få bukt med det demokratiska underskottet borde man rimligen kunna anta att parlament som det brittiska visar ett stort intresse för EU-frågor. Att endast ge mer makt till institutioner med begränsat intresse borde i sig inte leda till att demokratin stärks.   


Framhävs av EU

Agata Gostyńska betonade hur viktigt Herman Van Rompuys uttalande var och hon såg det som ett tecken på att parlamenten spelar en allt större roll i policy-arbetet i EU. Från EU-institutionernas sida har man också gett parlamenten mer inflytande. I Lissabonfördraget som började gälla 2009 nämnde man för första gången vilken roll de nationella parlamenten skulle ha i EU. Parlamenten kan sedan 2009 vara med och granska EU-lagstiftning så att den så kallade subsidiaritetsprincipen följs. Principen säger att ett beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Parlamenten är centrala i principen eftersom de har en mer ’nära’ kontakt med befolkningen i respektive land.


När demokratisk legitimitet tidigare diskuterades brukade det ofta handla om att ge EU-parlamentet större befogenhet att utöva kontroll av de andra EU-institutionerna. Men en trend, ända sedan första valet till Europaparlamentet 1979 till idag, har varit att allt färre av unionens medborgare röstar. I senaste valet, våren 2014, röstade endast 42,6 procent jämfört med 62 procent 1979. Det sjunkande valdeltagandet blir ett uppenbart tecken på att Europa-parlamentet har svårt att axla rollen som lösningen på det demokratiska underskottet. 


Fallgropar för parlamenten

Att öka parlamentens roll i granskningen av de politiska processerna i EU kan vara ett sätt att stärka demokratin. Men är mer resurser och förändringar i ledamöternas rutiner svaret på det demokratiska underskottet? Finns det inte en övertro på att förändringar av parlamentens EU-granskning ska förbättra befolkningens tilltro till EU-institutionerna? Till exempel, vad blir nyttan av dessa förändringar om de politiska partierna i medlemsländerna är väldigt eniga i EU-frågor? Mer debatt i ämnen där man redan är eniga borde inte leda till mer engagemang bland politikerna eftersom debatt normalt sett karakteriseras av en oenighet. Alltså att oenigheten driver engagemanget. 


EU-lagstiftning är komplex och en annan farhåga kan vara att en reformering av parlamenten reduceras till en del av det ’politiska spelet’, alltså att man använder EU-frågor som slagträ i den inrikespolitiska debatten. Därtill skulle man kunna ifrågasätta, som också görs, om det ens finns ett demokratiskt underskott i EU, eftersom de nationella regeringarna, som är folkvalda, har stort inflytande i EU genom det Europeiska rådet.            


Ett viktigt element i diskussionen om unionens legitimitet och det demokratiska underskottet handlar alltså om vilken syn man har på demokrati. Det önskade demokratiidealet bestämmer vad som borde göras för att ge unionen legitimitet. Att hantera legitimiteten kan alltså göras på många olika sätt, två relevanta frågor man skulle kunna börja med att ställa är:


- På vilket sätt ska folket representeras? Genom ett större direkt folkligt deltagande eller indirekt genom att folket representeras av valda politiker? 

- På vilken politisk nivå ska folkets representation stärkas? På lokal, regional, nationell eller europeisk?


Svaren på dessa väldigt grundläggande frågor ger en fingervisning om vad man vill uppnå. Men med tanke på att unionen består av 28 medlemsstater uppstår det lätt konflikter om färdriktningen, som en potentiell Brexit är ett exempel på.  


Problematik som kräver eftertanke

I granskningen av EU-frågor ligger oftast fokus på nationella parlament, Europa-parlamentet, regeringar, EU-kommissionen etc. Men en viktig institution som ofta glöms bort i debatten om det demokratiska underskottet är EU-domstolen. Den som har till uppgift att se till att EU:s fördrag följs. Många initiativ har tagits på egen hand för att utöka kontrollen av EU:s lagförslag, av en institution som inte är folkvald. Granskning av politiken sker alltså av många institutioner, även icke-folkvalda, och parlamentens ”folkliga” karaktär måste därför framhävas som ett egenvärde.


Det är avgörande att man vet vad man vill åstadkomma innan man gör större förändringar inom EU. I diskussionen har man till stor del utgått från att legitimiteten för EU är direkt kopplad till vad unionen gör. Men i många medlemsländer är förtroendet för EU-institutionerna större än för de nationella. Att förtroendet för EU har sjunkit kan också bero på en allmän misstro mot politiker i allmänhet som har uppstått på grund av förhållanden i medlemsländerna. Det är därför viktigt att man ser på hur mycket av det demokratiska underskottet som är direkt relaterat till unionen som sådan, innan man gör reformer.    


David Camerons plan om att omförhandla Storbritanniens villkor med EU kan riskera att skapa handlingsförlamning i en union som befinner sig i permanent krishantering sedan finans- och eurokriserna startade. Att få Storbritannien att vara kvar i unionen kan ha ett högt pris. David Cameron måste få igenom flera av sina krav för att lugna den EU-skeptiska opinionen på hemmaplan och det kan få EU att framstå som en svag politisk part. I ett sådant scenario kan andra länder stå på tur för att påbörja egna separata omförhandlingar om sina medlemsvillkor. Insatserna i Storbritanniens omförhandling är därför mycket stora vilket gör det viktigt att båda parter kan se sig som vinnare. Om det löser det demokratiska underskottet är en öppen fråga. 


Text: Niklas Ylander, praktikant inom ramen för UI:s Europaprogram hösten 2014.



Om UI-bloggen

Arkiv