Världen måste bli bättre på risk


Av: Gunnar Sjöstedt

2012-07-20 |

Idag utbildas många beslutsfattare och förhandlare i krishantering samtidigt som begreppen kris och risk ofta blandas samman. För att kunna lösa svåra politiska problem krävs ökade kunskaper om hur risker bör förstås och hanteras.

Krishantering beskrivs ofta som en särskilt krävande form av beslutsfattande. Läroboken säger att en kris kommer oväntat och att det saknas rutiner att hantera den ändamålsenligt. Stora värden står på spel och det är nödvändigt att agera snabbt.

Mot denna bakgrund kan det framstå som förvånande att en kris kan underlätta att behandla en annan typ av problem i internationella förhandlingar, frågor på agendan som har karaktär av risk.

Ibland har kris och risk sammanblandats. Men skillnaderna är tydliga, stora och avgörande för hur en fråga kan behandlas i en förhandling.

En kris sammanhänger med något som händer här och nu: ett kärnkraftverk som släpper ut radioaktiva gaser, en stor färja som sjunker eller en terroristattack som genomförs mot regeringskansliet. Vad som vållar krisen är händelser som kan observeras och som man kan sätta in konkreta åtgärder mot: sända in specialstyrkor i kärnkraftverket, låta sjöräddningsstyrkor rädda överlevande från färjeolyckan eller ge polis och militär i uppdrag att fånga in eller slå ut terroristerna.

En förhandlad risk är mycket annorlunda trots att den också kan sammanhänga med kärnkraftverk, färjor eller terrorister. En risk sammanhänger med något som skulle kunna inträffa. En riskbedömning kräver i princip att två kalkyler sammanvägs. Den ena bedömer konsekvenserna av en olycka om den skulle inträffa. Den andra kalkylen uppskattar sannolikheten för att en olycka ska komma att hända. I princip är risken lika med olyckans konsekvenser multiplicerat med dess sannolikhet. Är denna produkt tillräckligt stor borde en rationell och kompetent aktör självklart vidta åtgärder för att förhindra att olyckan kommer att inträffa. Detta är emellertid mycket krävande i kollektiv riskhantering där flera eller många regeringar deltar.

Surt regn och Tjernobyl
Förhandlingarna på 1960- och 1970-talen om svavelutsläpp och så kallat surt regn i Europa är ett exempel. Det var skandinaviska forskare som först uppmärksammade att svavelutsläpp från exempelvis kolkraftverk med hjälp av vindarna kunde transporteras långa sträckor. Utsläpp från Polen och Storbritannien orsakade försurning i norska och svenska sjöar och vattendrag.

När FN-förhandlingar startade kom Norge och Sverige att ha en pådrivande roll genom att man tidigt hade byggt upp en förhållandevis överlägsen kunskap om det sura regnets orsaker och effekter. En slags krismedvetenhet hade också uppstått.

Detta skapade en märklig förhandlingssituation där de två skandinaviska småstaterna hade alla västeuropeiska större länder emot sig: Frankrike, Italien, Storbritannien och Västtyskland som till en början inte ville reglera svavelutsläppen av ekonomiska skäl. Men även om Norge och Sverige hade förmåga att hålla förhandlingarna i gång var de inte tillräckligt starka för att driva fram ett alleuropeiskt avtal om begränsningar av svavelutsläppen.

Då uppstod ett krisläge i Västtyskland som i grunden förändrade förutsättningarna för förhandlingarna. Politiker och medier i Västtyskland började uppmärksamma den av försurning orsakade skogsdöden. Regeringen där ändrade radikalt sin strategi i förhandlingarna och blev en effektiv ledare i strävandena efter ett bindande avtal. Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, CLRTAP, trädde i kraft 1979.

Tjernobylkatastrofen är ett annat tydligt exempel på sambandet mellan risk och kris i förhandlingar. I början av 1980-talet pågick fruktlösa diskussioner inom Internationella atomenergiorganet (IAEA) om ett internationellt avtal gällande säkerheten på kärnkraftsområdet. Särskilt kärnvapenmakterna var ovilliga att låta andra länder få mer insyn i deras teknologi.

Men lördagen den 26 april 1986 klockan 23.45 (lokal tid) exploderade kärnkraftsreaktor fyra i utkanten av staden Pripjat. Ett moln med radioaktiva partiklar spreds över stora delar av Europa. Efter en veckas tystnad ändrade Sovjetunionen och därefter andra viktiga länder sin inställning till IAEA-samarbetet om kärnkraftssäkerhet. Allvarliga förhandlingar kom i gång under sommaren 1986 och vid årets slut hade två internationella konventioner efter rekordsnabba förhandlingar undertecknats om tidigt varsel respektive internationellt bistånd vid en kärnkraftsolycka. En viktig förklaring till denna förändring av situationen var att risken för en kärnkraftsolycka hade utvecklats till en kris. Exemplen ger insikter när det gäller svårigheterna att komma framåt i dagens klimatförhandlingar.

Kostnader och intäkter
Man har pekat på olika förklaringar till svårigheterna att förhandla fram en ersättning för Kyotoprotokollet, som bara gäller fram till och med i år. En skola pekar på intressekonflikter mellan parterna och vissa bedömare påvisar ledarskapsproblemet. Andra betonar förhandlingarnas komplexitet och frågornas tekniska svårighetsgrad. En annan mycket viktig förklaring är klimatförhandlingarnas karaktär av riskhantering.

En kostnads- och nyttokalkyls uppgift är att jämföra relevanta ”kostnader” och ”intäkter”. Parterna uppfattar utsläppsbegränsningarna som de centrala uppoffringarna. Intäkterna är den nytta som uppstår genom minskade utsläpp, till exempel en avstannad höjning av havsytan, bevarad biologisk mångfald i vissa områden, avtagande ökenspridning eller en minskad frekvens av orkaner i Sydatlanten.

Ett grundläggande problem i klimatförhandlingarna är emellertid just att jämföra ”kostnaderna” och ”intäkterna”.

Kostnader, i form av utsläppsbegränsningar, är tydliga och säkra till sin innebörd som är densamma för alla parter. De är möjliga att kvantifiera och utlöses i ett kort tidsperspektiv som kan inledas redan i dag.

Nyttoeffekterna i form av minskad skada av klimatuppvärmning är av en helt annan karaktär. De är i allmänhet svåra att beräkna, kännetecknas av stor osäkerhet och utfaller i framtiden, kanske först om några decennier. Dessutom skiljer de sig mellan olika parter i förhandlingarna. Orkaner är ett mindre problem i Skandinavien än i Västindien medan förhållandet är det motsatta när det gäller uppvärmd permafrost.

Övning ger färdighet
Det är möjligt att förutsättningarna för riskhanteringen i klimatförhandlingarna håller på att förbättras i vissa hänseenden. Främst av två skäl som tydliggör sambandet mellan intäkter och kostnader. Det ena är den kontinuerligt pågående vetenskapliga kunskapsuppbyggnaden om klimatproblemets orsaker och effekter. Gradvis minskar den uppfattade osäkerheten i framtidsbedömningarna. Detta stärks av krissituationer på olika områden som kan tänkas kopplas till klimatförändringarna. Till exempel orkaner som drabbar västindiska öar och amerikanska ostkusten, översvämningar i asiatiska floder och en stigande havsnivå som hotar existensen för önationer i Stilla havet.

Riskhanteringen i klimatsamarbetet kunde antagligen underlättas ännu mer genom att förenkla själva förhandlingsprocessen. På samma sätt som man tränar aktörer i krishantering skulle motsvarande utbildning i riskhantering ges beslutsfattare och förhandlare. Två konkreta ämnen skulle vara hur olika uppfattningar av samma risk bäst ska kunna samordnas samt hur man kommunicerar effektivt om risker.

Betydande resurser kan satsas på sådan utbildning. Att förlita sig på att uppkomsten av kriser underlättar riskhanteringen är en dyrbar och farlig väg att gå.

Text: Gunnar Sjöstedtis_2012_02_200px
associerad forskare vid UI.
Texten är även publicerad
i senaste numret av UI:s
på temat Kris.













Om UI-bloggen

Arkiv