Dags för EU att blicka utåt


Av: Sara Norrevik

2012-05-07 |

När EU:s nya fördrag trädde i kraft i slutet på 2009 var tanken att unionen skulle stärka sin utrikespolitiska förmåga med en ny struktur, enhetlig organisation och en tydlig ledargestalt. Men allt har inte gått som beräknat.

 

”Låt oss ha ett Europa som tar sitt fulla ansvar i omvärlden, som blickar utåt, inte inåt.” Till och med EU-kritikern Margaret Thatcher pläderade på 1980-talet för ett EU som skulle öppna sig mot omvärlden och tala med en enad röst i viktiga frågor – även om hon främst ville få ett slut på EU:s ”svårtillgängliga visioner” och institutionella problem.

När EU efter en långdragen politisk process införde det nya fördraget 2009 var tanken att unionen skulle ha bättre förutsättningar att bedriva en gemensam utrikespolitik och i större utsträckning klara av att tala med en röst. Nu var det dags att gå vidare och äntligen blicka utåt, bort från de interna debatterna om fördrag och institutioner som präglat EU sedan millennieskiftet.

Det senaste året har inåtblickandet totalt dominerat EU:s agenda. Fokus har varit på att lösa den ekonomisk-finansiella krisen. Istället för att blicka framåt, drogs EU in i sin allvarligaste interna kris hittills: finans- och skuldkrisen i euroländerna. Krisen tillsammans med omvärldsförändringar och nya maktbalanser har inneburit stora utmaningar för EU:s utrikesförmåga. Utrikesfrågor har fått lösas ad hoc – med blandat resultat. Men parallellt med krisen har möjligheterna att bedriva utrikespolitik förbättrats avsevärt, åtminstone på det institutionella planet.

Inom EU hanteras utrikesfrågor inom flera institutioner och rollfördelningen har förändrats med tiden. Sedan det nya fördraget trädde i kraft är följande organ de viktigaste: Europeiska rådet, ministerrådet för utrikesfrågor, kommissionen och sist men inte minst EEAS (European External Action Service) – som är nytt sedan Lissabonfördraget trädde i kraft och består av EU:s utrikestjänst och diplomatkår.

För den som är van vid att utrikesfrågor hanteras inom samma kansli (regeringskansliet) kan detta upplägg tyckas förvirrande. Och det råder fortfarande oklarhet inom EU kring vissa sakfrågor som potentiellt kan hanteras inom både EEAS och kommissionen.

EEAS och EU:s utrikesminister Catherine Ashton anklagas ofta för att sakna kraft i viktiga frågor. Problemet är dock att medlemsländerna själva begränsar Ashtons mandat genom att inte enas om gemensamma ståndpunkter. Ofta avviker en eller flera medlemsländer från en potentiellt gemensam EU-linje med hänvisning till nationella prioriteringar. Ett exempel är när Tyskland skapade missnöje genom att lägga ned sin röst för Libyeninsatsen i FN:s säkerhetsråd 2011, då resten av EU var enigt i denna fråga.

De strategiska utrikesfrågorna och prioriteringarna i EU utstakas av stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådets toppmöten. Med det nya fördragets införande 2009 fick rådet en permanent ordförande, Herman Van Rompuy, vars uppgift är att medla mellan starka – ibland obstinata – nationella intressen.

Införandet av en permanent ordförande har underlättat kontakten med länder utanför EU. Herman Van Rompuy är ingen kontroversiell och karismatisk person likt Tony Blair, men det bristande intresset för honom som person har gjort det möjligt för Van Rompuy att agera mer avslappnat i externa relationer. I skuggan av krisen har flera toppmöten ägt rum med strategiska partners, exempelvis Kinamötet i februari 2012.

– Van Rompuys nedtonade ledarroll har gett EU en mer enhetlig linje i relationerna med exempelvis Kina, menar en utrikespolitisk rådgivare vid Van Rompuys kansli. Men, betonar samma rådgivare, den absolut viktigaste utrikespolitiska frågan för EU att lösa just nu är den ekonomisk-finansiella krisen:

– Krisen och den interna krishanteringen har minskat EU:s anseende runtom i världen.

De löpande utrikesfrågorna som inte tas upp i Europeiska rådet eller ministerrådet diskuteras varje vecka i Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik, kopplad till EEAS. Ordförande är svensken Olof Skoog. Även han ser finanskrisen som ett hinder för EU:s utrikesförmåga:

– Problemet är att de akuta kriserna i EU har avlöst varandra. Ett konstant fokus på interna kriser och navelskådning är ett hinder för EU att utvecklas som internationell aktör, menar Skoog.

Enligt Skoog är EU:s största utmaning att visa sig trovärdigt i sitt närområde samt förhålla sig till de nya internationella aktörerna, i synnerhet BRICS-länderna. I de sammanhangen är det enligt honom viktigt att EU är tydligt och har raka budskap.

När EU nu pustar ut efter den kanske mest kritiska fasen av eurokrisen, kan man fråga sig hur det är ställt med EU:s utrikesförmåga och möjligheter till att blicka utåt? Idag finns de institutionella bitarna på plats: förverkligandet av fördraget är i sin slutfas – som ett exempel har EEAS sedan i mars 2012 flyttat in i sina egna lokaler på Rue de la Loi, ett stenkast från Europeiskarådet rådet. Här kommer EEAS-chefen Catherine Ashton att ha sitt kontor när hon mellan varven är hemma i Bryssel.

Den bit som saknas är de politiska visionerna: en gemensam riktning och utgångspunkt att förhålla sig till. Allt fler utrikesministrar, däribland Carl Bildt, talar om behovet av en ny europeisk säkerhetsstrategi. Den nuvarande strategin härrör från 2003 och har länge ansetts omodern, dels på grund av en ny säkerhetsmiljö (nya hotbilder och nya försvarsstrukturer utanför EU) dels i och med det nya institutionella landskapet. En ny säkerhetsstrategi skulle ge en välbehövlig injektion i de organ som är kopplade till EU:s utrikespolitik, i synnerhet EEAS vars kärna är just säkerhetspolitiken. (Läs mer i UI Occasional paper nr 7, 2011 "The European Security Strategy: Reinvigorate, Revise or Reinvent?")

Finns de institutionella och visionära delarna på plats förbättras EU:s förutsättningar att agera enhetligt i utrikesfrågor. Och man ska inte heller glömma att EU:s mest grundläggande styrka är att driva på demokratiska reformer i sitt eget grannskap. Möjlighet till medlemskap har exempelvis påverkat Serbien att utlämna krigsförbrytare och till att närma sig en försoning med Kosovo.

Framförallt måste EU förhålla sig till de nya rollerna i det internationella systemet. Ska EU vara en ledande aktör jämsides USA och BRICS-länderna, eller ska EU arbeta utifrån 27 olika nationella prioriteringar? Världen ser inte längre ut som på Thatchers 1980-tal.


Text: Sara Norrevik, stipendiat på UI under våren 2012 och knuten till UI:s Europaprogram.


Om UI-bloggen

Arkiv