Ingripandet i Libyen riskerar förfela sitt syfte


Av: Kjell Goldmann

2011-07-01 |

Världssamfundets militära intervention i Libyen har hyllats som den första tillämpningen i full skala av en ny princip för internationella relationer kallad ”ansvar att skydda civilbefolkning” (Responsibility to Protect, eller R2P), skriver statsvetarprofessorn Kjell Goldmann. Men i själva verket riskerar ingripandet att leda till cynism i stället för till en humanare internationell politik. Det lär inte gå att hitta någon moralisk skillnad mellan Libyen, där det gick att få ihop ett FN-beslut med skohorn, och Syrien, där ingen intervention för att skydda civila är inom synhåll, eller Kosovo där Nato ingrep utan FN-beslut. Det kan därför dröja tills R2P åberopas nästa gång, präglad som den första tillämpningen har blvit av vilseledande retorik och ökande kontrovers. 

Den internationella interventionen i Libyen har hyllats som den första tillämpningen i full skala av en ny princip för internationella relationer kallad Responsibility to Protect (R2P). Det är ”oerhört glädjande” att denna princip har fått ett ”handfast uttryck”, skriver Jan Eliasson, president i FN:s generalförsamling när R2P beslutades (DN 110301). Den nya ”doktrinen” ger en ”sammanhängande struktur” åt hanteringen av krisen, hävdar Lloyd Axworthy, före detta utrikesminister i det Kanada som drev fram R2P och har en huvudroll i Libyen (Ottawa Citizen 110302).

För att få perspektiv på det nya måste vi jämföra med det gamla. FN-stadgan, slutförhandlad 1945, kan sägas avspegla en äldre tids syn på internationell politik. Medlemsstaterna ska ”öva fördragsamhet och leva tillsammans i fred med varandra såsom goda grannar” samt ”avhålla sig från våld eller hot om våld”. Deras rätt till självförsvar är ”naturlig”, men krig för andra syften medges inte. Säkerhetsrådet ska visserligen kunna ingripa militärt för att upprätthålla eller återställa ”internationell” fred och säkerhet, men ”ingenting” berättigar FN att ”ingripa i frågor som väsentligen falla inom vederbörande stats egen behörighet”. 

Det var då det. Numera är det en vardaglighet att stater i stället för att ”öva fördragsamhet” gör vad de kan för att påverka varandras inre förhållanden, genom FN eller på annat sätt. Som generalsekreteraren uttryckte saken 1991: det har blivit en spridd uppfattning att principen om icke-inblandning i staters inre angelägenheter ”inte kan betraktas som en skyddande barriär bakom vilken mänskliga rättigheter ostraffat kan överträdas massivt eller systematiskt”. 

Inte ens ett lands politiska system anses längre vara dess ensak. Numera är ”en princip om demokrati … en del av den internationella rätten”, för att citera juristen Fernando Téson. 

Har det rentav börjat bli accepterat med krig för ideella eller ideologiska syften? I litteraturen om så kallad humanitär intervention nämns Indiens ingripande i Östpakistan 1971 och Tanzanias krig mot Uganda 1979 som tidiga exempel, men två senare händelser ansågs ställa saken på sin spets. Det ena var en intervention som inte blev av, nämligen för att hejda folkmordet i Rwanda 1994. Det andra var en intervention som däremot genomfördes, nämligen av Nato 1999 för att förhindra folkmord i Kosovo. Både passiviteten i det förra fallet och aktiviteten i det senare kritiserades på bred front.

I detta läge tog Kanada initiativet till en International Commission on Intervention and State Sovereignty under ordförandeskap av australiern Gareth Evans och algeriern Mohamed Sahnoun. Kommissionen publicerade i december 2001 rapporten The Responsibility to Protect. Dess huvudprinciper antogs 2005 av FN:s generalförsamling (A/RES/60/1). 

R2P:s första princip är att varje stat har ansvar för att skydda sin befolkning mot folkmord, krigsbrott, etnisk rensning och brott mot mänskligheten. Dess andra princip är att detta också är världssamfundets ansvar. Om fredliga medel är otillräckliga och ”nationella myndigheter uppenbarligen sviker sin uppgift att skydda sina befolkningar” [are manifestly failing to protect their populations] säger sig FN:s medlemmar vara redo att genom säkerhetsrådet vidta gemensamma åtgärder, inklusive militära. 

R2P gäller bara vissa särskilt grova företeelser, nämligen folkmord, krigsbrott, etnisk rensning och brott mot mänskligheten, en formulering som återkommer gång på gång i resolutionstexten. Den gäller alltså inte mänskliga rättigheter i annan mening, och ännu mindre demokrati. Det som ska föranleda en intervention är en akut katastrof, inte ett kroniskt förtryck. Det är fråga om att rädda människor i nöd, inte att förändra aldrig så repressiva regimer.

Vad vi sett i Libyen är hur ohållbar denna distinktion är i praktiken. Det är inte lätt att intervenera på ena sidan i ett inbördeskrig utan att påverka utgången till den andra sidans fördel, inte heller att hindra en regering från att begå massaker på sitt folk annat än genom att störta den.

Redan den FN-resolution som auktoriserade interventionen (S/RES/1973) var anmärkningsvärd från denna synpunkt. I nyckelmeningen bemyndigar den staterna att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” – en mycket stark formulering – för att skydda civila. Den enda restriktionen är att utesluta en ”utländsk ockupationsstyrka”.

Efter generalklausulen om ”alla nödvändiga åtgärder” ägnar resolutionen förvisso uppmärksamhet åt en mera begränsad åtgärd, nämligen en flygförbudszon. En sådan zon var vad som först diskuterades, men som situationen utvecklades blev det allt mindre troligt att den skulle förhindra en massaker. Därför auktoriseringen av ”alla nödvändiga åtgärder”. Den första som skedde efter det att resolutionen antagits var, betecknande nog, franska flygangrepp mot de markstyrkor som hotade Benghazi.

Det blev så småningom omöjligt att hävda (1) att man hade ingripit för att skydda civila, (2) att man önskade bort Muammar Kadafi, men (3) att det ena inte hade med det andra att göra. Kopplingen mellan västmakternas angrepp mot markmål och Kadafis framtid togs från början för given i mediernas krigsrapporter och analyser, och hyckleriet minskade så småningom även i officiella uttalanden. 

Som en kanadensisk kommentator skriver: ”Länder som Kanada, vilka gav sig in i det libyska inbördeskriget för att skydda civila från diktatorn Muammar Kadafi utan någon uttalad avsikt att ersätta honom, insisterar nu på att bara hans avlägsnande är tillräckligt” (Jeffrey Simpson i The Globe and Mail 110615). President Obama, som i mars sagt att det vore ett misstag att vidga det militära syftet till att inbegripa regimförändring, förklarade i maj att syftet var att befria libyerna från 40 års tyranni och att tillförsäkra dem självbestämmande – en parallell till USA:s motiv i Afghanistan 2001 och i Irak 2003, kommenterar reportern i The New York Times (110526).

Det är i den libyska praktiken som det har framgått hur radikalt det nya skiljer sig från det gamla. Det nya är i och för sig välkommet. Att angripa den egna befolkningen är lika oacceptabelt som att angripa någon annans. Att ingripa till människornas försvar är lika förpliktande vare sig hotet kommer utifrån eller inifrån.

Detta å ena sidan. Å den andra FN-stadgans idé om vad som krävs för fred och säkerhet mellan suveräna stater. 
Dimridåer om flygförbudszoner och hyckleri om regimförändring är inte bra. Målkonflikten bör ses i ansiktet. Det var en lättnad när Kadafis stridsvagnar hejdades utanför Benghazi, och det blir en lättnad om han måste kapitulera, men som prejudikat är utvecklingen problematisk. Kort sikt står mot lång, som så ofta.

Man kan invända att risken är liten, eftersom R2P förutsätter beslut av säkerhetsrådet. Dörren har inte öppnats på vid gavel utan bara på glänt. Människor må bli utsatta för vad som helst – utan FN-beslut ska de inte få hjälp, enligt R2P. 

Nu är FN ingen moralisk auktoritet utan en arena för internationell politik. Vad säkerhetsrådet beslutar och inte beslutar har ingenting – ingenting! – att göra med vad som är rättfärdigt. Rådets resolution om Libyen antogs med tio röster, vilket var en mer än minimum. De rådsmedlemmar som avstod från att stödja resolutionen var några av FN:s viktigaste medlemsstater: stormakterna (med vetorätt) Kina och Ryssland samt Indien, Brasilien och Tyskland. Resolutionens auktoritet var minimal. Det lär inte heller gå att hitta någon moralisk skillnad mellan Libyen, där det gick att få ihop en FN-resolution med skohorn, och Syrien, där ingen resolution ännu har antagits och ingen intervention för att skydda civila är inom synhåll. Eller för den delen Kosovo, där Nato ingrep utan FN-resolution.

Interventionen i Libyen, denna tillämpning av R2P, riskerar i själva verket att leda till cynism i stället för till en humanare internationell politik. Margaret Wente, kanadensisk kolumnist, drog tidigit en ironisk parallell mellan Libyen 2011 och Irak 2003: liksom invasionen i Irak varit en skapelse av de neo-konservativa, var R2P en kreation av liberalerna, och ”R2P-gängets illusioner är inte särskilt annorlunda dem hos neo-cons” (The Globe and Mail 110326). Idag kritiseras R2P-interventionen av den yttre högern och den yttre vänstern i både USA och Sverige, medan delar av centern vill trappa ner och skepsisen ökar även i det idealistiskt sinnade Kanada. 

Det kan dröja tills R2P åberopas nästa gång, präglad som den första tillämpningen har blivit av vilseledande retorik och ökande kontrovers. I så fall har trots allt inte mycket ändrats i grunderna för internationell politik, vilket är både på gott och på ont.

Text: Kjell Goldmann, tidigare professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet, nu skriver han bland annat för UI-bloggen. Hans senaste böcker är Övernationella idéer (2003), Identitet och politik (2008),  Politiska personer (2010) och Den föreställda familjen (2011).




Om UI-bloggen

Arkiv